正在公示的《文物保护法》修订草案与现行版《文物保护法》相比，虽然条目大幅增加，但内容却鲜有锋芒。文物保护是文化事业，不同于经济领域的搞活，应严管立规矩，不宜自我放权。尤其是针对当下文物破坏猖獗，《文物保护法》是国家文化安全的防弹衣，每放一寸都应慎之又慎。故提出意见如下：

一、概念上要清晰。作为法律，概念上必须清晰严密，否则就会大大影响具体操作和执行力。现行的《文物保护法》对不可移动文物分为：全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市级和县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物。彼此的关系比较清晰明确，如“国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布”，而“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”从字面即已表明其与文物保护单位的相互增补关系。

相比之下，修订草案中对此则关照不够，多有模糊空间。对于全国重点文物保护单位，修订草案第十八条仅以“全国重点文物保护单位，由国务院文物主管部门报国务院核定公布”一笔带过，那么国保有何产生呢？把“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”改为“一般不可移动文物”，字面上简约了，但其与文物保护单位之间的关系却模糊了。

再如修订草案中增加的第三十四条内容：“工业遗产、商业老字号、农业遗产、传统村落、乡土建筑、文化线路、文化景观中的不可移动文物，其保护管理应当与整体风貌相协调，促进传统文化的传承”在概念上有本末倒置之嫌。诸如工业遗产、乡土建筑、传统村落等应作为不可移动文物的一个类型加以保护，在概念上是不可移动文物包含它们，而非它们大于不可移动文物。

二、文物保护法不是文物保护与利用法。“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的十六字方针是文物保护的指导思想，在修订草案中也得以继续坚持保留。十六字方针是一个有机的整体，不容拆解，更不是相互矛盾的。修订草案中将“合理利用”单列一章，把“保护为主”拆解成保护与利用并重，无疑是对十六字方针的违背。利用应服从于保护，唯此利用才是保护，反之则是过度利用，即开发。

三、下放文物生死权后患无穷。修订草案第二十一条“一般不可移动文物，不得擅自迁移、拆除；因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准。”将存量最多，面对破坏压力最大的一般不可移动文物（尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物）的生杀权完全下放给了县级人民政府，是忽略了当前的主要矛盾。2012年全国人大常委会对《文物保护法》开展首次执法检查，检查组在《实施情况的报告》中将“对文物保护的认识有待进一步提高，文物安全形势依然严峻”列为当前存在的主要问题之首。报告明确指出：“一些地方对文物工作在促进中华民族文化自信与文化自觉、促进经济社会可持续发展、促进社会主义文化大发展大繁荣中的重要地位和作用认识不足，不能正确认识和妥善处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，甚至把保护文物视为经济发展的负担和阻碍，或者‘重物轻文’，把文物视为创收牟利的工具，忽视文物的历史文化价值和传承文明、认知教育的功能。有的地方政府和企业法人刻意规避考古调查勘探而进行工程施工，造成文物损毁消失；也有的在城镇和旅游景点建设中不重视保护文物的历史环境和风貌。据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。有些地区在发展旅游产业时对文物过度利用，甚至为建设旅游景区而损坏文物。盗窃、盗掘、走私文物和古脊椎动物化石、古人类化石等犯罪屡禁不止，大案要案时有发生，犯罪活动呈现职业化、集团化、暴力化、智能化趋势。在一些偏远地区，不少文物古迹散布于广大田野、山区、戈壁，长期处于无人守护状态，成为犯罪分子觊觎的目标，文物安全压力极大。一些文物、博物馆单位的保护措施和安全管理不到位，存在安全隐患，甚至出现了一些安全事故。”“尽管各地文物部门机构、编制数量有所增加，但全国县级及县级以上政府设立专门文物行政部门的仅有四分之一左右，县（市）一级大量文物行政管理职能由文管所、博物馆等事业单位代行，全国文物行政管理人员平均每县不足3人。”

可见，法人犯法依旧是当下最主要的矛盾之一，更何况县一级文物机构仍存在严重不健全。贸然下放权限，既是降低了破坏文物的犯罪成本，又是对基层文博部门无法承受之重。现行《文物保护法》的权限尚未下放，很多地方都曾出现过为拆迁撤销文物之事，比较典型的如5年前，天津解放北路“农工银行旧址”被拆案。当时《世界新闻报》以《天津文物建筑遭神秘“摘帽”》（全文：http://blog.sina.com.cn/s/blog_4bcf27130100og07.html ）为题做了大篇幅报道，后《人民日报》亦以此作了“内参”。

以上建议，仅供参考。

     穆森  2016年1月20日