骤眼看这题目有点怪。其实，我最初想到的是“产业政策并非万能”，可担心那样拟题读者会以为我要否定产业政策，权衡再三，最后还是决定用现在的题目。我的观点，产业政策对优化产业布局、推动结构升级无疑有助，但其作用也不可高估。正因如此，所以我说产业政策“千能”而非“万能”。

产业政策在今天的欧美国家已广泛采用，日本曾被认为是世界上实施产业政策最为成功的国家。上世纪90年代，我国也开始制定产业政策。平心而论，近20年产业政策对经济发展有利也有弊。然而令人不解的是，学界对产业政策之“利”讨论非常多；对“弊”却很少提及。可不提不等于不存在,作为学者当知无不言，我这里就来说说“弊”吧。

从现象观察，有一点可肯定，时下产能过剩与之前的产业政策有关。请读者注意两个时间节点：第一个节点是“九五”时期，国务院最早于1989年颁布《中国产业政策大纲》，1994年国家又颁布《90年代国家产业政策纲要》，而产业政策列入“五年规划”则是从“九五”开始。“九五”时期，当时产业规划提出要振兴煤炭、钢铁、汽车、建材等产业，可出人意料的是，到“十五”（2001年-2005年）就出现过剩。有据可查，2005年商务部的数据显示，当年工业品库存同比增长19%，而其中以钢铁、汽车、电解铝等尤甚。

 另一个节点是“十一五”。2009年，国家颁布《十大重点产业调整与振兴规划》，旨在支持钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流业。结果呢，到2012年钢铁产能过剩很快扩散为整个制造业过剩。据官方数据，目前能源、化工、橡塑、有色、钢铁、纺织、建材等500多个产品，有九成销售率低于80%，超过一半销售率低于70%。更让人深思的是，2013年国务院发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中，所涉产业几乎都在2009年欲振兴的范围之内。

    有一种观点，说产业政策虽会导致产能过剩，但对调结构却立竿见影。理论上应是这样，可事实却不是。由于“九五”支持的产业“十五”出现过剩，为了调结构从“十五”开始国家出台一系列产业抑制政策。令行禁止，照理过剩产能应有所收缩，可实际情况则百上加斤，不仅原有过剩没消化；而且越抑制越过剩。让我们再看三个节点：

    第一个节点是“十五”。早在2001年国家就开始对钢铁“总量控制”，但2002年底，钢铁投资总额达710亿元，比上年增长45.9％； 2004年投资增幅高达107％；到2005年底，我国炼钢生产能力已达4.7亿吨，另外在建和拟建产能约1.5亿吨，而市场需求只有3亿吨。

    第二个节点是“十一五”。2005年底，针对“十五”产能过剩，国务院常务会议专题部署，并于2006年初发布了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，要求要通过提高准入门槛、严格审批等控制新上项目，然而这一时期新增投资重点依是有色金属、煤炭、化工、水泥等。2005—2008年，这些行业投资的平均增速在30%以上，其中煤炭与电气超过40%，相当同期GDP增速的3倍。

第三个节点是“十二五”。到“十一五”末，由于国内产能过剩愈加严重，于是国家发改委联合十部门制订了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见》，手段之严厉前所未有。可到2012年，钢铁产能超过了10亿吨；水泥从18万吨增至29亿吨，平板玻璃从6.5亿重量箱增至9.9亿重量箱，多晶硅从2万吨增至15万吨，电解铝从1800万吨增至2600万吨。

是奇怪的现象，但想想其实也不怪。产业政策所以难达目标，一是全球化后市场需求瞬息万变，产业政策跟不上市场变化；二是受利益驱动，地方政府对国家产业政策鼓励的行业纷纷给予优惠；而对要抑制的产业却消极应付、甚至暗里予以保护。有地方政府庇护，产业政策当然会失灵。

由此看，要提升产业政策效果，我们得对症下药，我想到的建议有三条：

建议一，严格限定产业政策的调控范围。经验说，市场离不开政府调控，而政府要发挥作用，产业政策不可或缺。但要注意的是，产业政策不能太泛。具体讲，今后政府应重点针对“国家安全、自然垄断、公共品（服务）以及高新技术”等四大领域制定产业政策，对一般竞争性行业，应放手让市场调节，国家无需再搞产业政策。

建议二，产业政策既要体现政府的导向，但同时要限制政策优惠。是的，产业政策体现的是中央政府的意图，但中央政府的意图应主要通过财政投资去实现，而不是让企业吃偏饭。优惠政策不仅会妨碍公平竞争；而且地方政府为争取中央政府的优惠往往会鼓动当地企业一哄而起。

建议三，产业政策实施要充分尊重市场规律，尽可能少用或不用行政手段。比如对高能耗、高污染企业关停并转虽然见效快，但行政调控一刀切，无论投资者蚀本还是职工下岗皆会对政府产生对抗情绪，处置不当还会引发社会震动。若改用市场机制，如通过碳排权交易也一样减排。效果异曲同工，可成本却大不同。

最后再说几句题外话：为抑制地方政府投资冲动，有个釜底抽薪的办法，就是将消费税作为地方主体税。消费税在消费地征收，今后地方要增加税收重点在培育消费力而不是上项目；另外为理顺产业结构，中央政府应对价格管制作清理。要知道,价格是市场供求信号，能放开的价格不放开，信号失真调结构难免南辕北辙。