第四十三条　从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，建立健全药品生产质量管理体系，保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责。

        【解读】本条共两款，是关于从事药品生产活动必须保证药品生产全过程持续符合法定要求的规定。

       第一款，要求从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，建立健全药品生产质量管理体系，保证药品生产全过程持续符合法定要求。本款延续了原法药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品生产质量管理规范》组织生产的规定要求，但不再就认证作出规定。

        我国于1980年代初开始引进药品生产质量管理规范概念， 1988年由卫生部颁布了第一个药品生产质量管理规范，并逐步开始在药品生产中推行实施。1992年卫生部组织进行了修订，1998年国家药品监督管理局成立后重新修订并以第9号局令发布，现行的《药品生产质量管理规范》于2010年修订，卫生部令第79号发布。2001年依据原法规定，在全国全面加快监督实施药品生产质量管理规范，到2015年底所有实施药品生产质量管理规范的药品生产全部通过认证，未通过的均依法停止了生产。2017年《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）对于药品生产质量管理规范(GMP)认证，依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定后取消。随后，药品监督管理部门尝试“两证合一”，开始推进将药品生产行政许可与药品生产质量管理规范(GMP)认证整合为一项行政许可。本法本次修订时，未再规定从事药品生产必须通过药品生产质量管理规范(GMP)认证，意味着施行了20年的药品生产质量管理规范(GMP)认证正式取消。

        药品生产质量管理规范(GMP)的强制实施和集中认证，在短时间内极大提高了我国药品产业的发展水平，尤其是质量管理水平，加快了对标国际先进技术的进程，淘汰了落后产能，为持续保证药品质量的安全有效，发挥了积极的推进作用，提供了稳定的制度支撑。经过多轮的认证和跟踪检查，药品生产质量管理规范(GMP)的实施奠定了药品生产质量管理的基础，积累了监督实施的经验，也为认证的取消提供了条件。

        一、从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范

        药品生产质量管理规范是对本法及依据本法制定的法规规章有关药品生产规定的技术性细化与规范，对于从事药品生产活动具有更强、更直接、更基础的依据性和指导性。依法生产药品，就应当遵守药品生产质量管理规范，遵守药品生产质量管理规范，也就执行了本法有关药品生产的规定，所从事的药品生产活动就是合法的药品生产活动。

        质量结果需要过程控制。现代生产越来越强调和重视加强生产过程质量控制，以达到最终产品符合或超过质量标准。无论是理论研究还是生产实际，都充分证明了生产过程质量控制对最终产品的质量影响。药品生产自然也不例外。尽管最终产品是经检验确定其是否合格，但如果生产过程质量控制的好，可以保证检验合格或提高检验的合格率，避免因检验不合格造成生产浪费，无端加大生产成本。再者，药品标准是衡量药品质量的最低要求，其本身也存在滞后、缺陷和不完善的地方，仅仅依靠药品标准确认药品质量的安全有效也是有限的。加之检验过程也不是完美无缺的，试剂、仪器、操作，任何一点误差，都有可能影响检验结果的准确。而生产过程良好的质量控制，可以弥补标准、检验的不足和缺憾。药品生产质量管理规范，涵盖了药品生产全部过程的质量管理。

        质量保障受制药品属性。药品是事关人体健康和生命安全的特殊商品，正是因为这一点，无论怎样强调其质量都不为过。但到具体的药品，不同的种类有不同的生产过程和方法，即便是同一种药品也会有不同的工艺路径。化学合成的、中药提取的、化学合成加中药提取的、生物工程的、加工炮制的等等，不同的生产方法对药品质量的保障有不同的要求。这就需要有一个能够满足各类药品生产需求的药品质量管理规范作为基础，为不同种类药品生产的质量保障提供基本依据。

        质量追求挤占利润空间。质量追求无疑需加大生产成本，而生产成本的加大又无疑挤压了药品的利润空间。本法对药品生产质量的一系列规定，是出于药品预防、治疗、诊断疾病的社会属性，但药品再特殊，仍是商品，是商品其追求利润最大化的属性就永远存在。以最低的质量要求控制生产过程，甚至不惜降低生产条件、利用标准的漏洞减少生产成本，以赚取尽可能多的利润。这种现象至今仍然存在，严重影响了药品质量和药品产业的健康发展。药品商业属性的逐利性，要求其生产过程有强制的质量保障，实现以质量求生存求发展，获取正当利益的良性循环。

        综上，本法规定从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，以作为从事药品生产活动的主体保障保证药品质量的强制性要求。

        二、从事药品生产活动，应当建立健全药品生产质量管理体系

        药品生产质量管理体系，是指所从事的药品生产活动中的所有决定、影响药品质量的彼此相互关联、相互作用的行为，构成的具有保证药品质量功能的有机整体。建立健全药品生产质量管理体系，就是将遵守药品生产质量管理规范与所从事的药品生产活动相结合，化一般规范要求为适合所生产药品质量保证特点的特殊规定，使之具体化、个性化，与药品生产主体的特质相适应。

        体系性保证是实现药品质量的基础。原法要求“药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品生产质量管理规范》组织生产”，并未对建立健全药品生产质量管理体系作出规定。修订作出这一规定，一是因为取消了药品生产质量管理规范(GMP)认证，由原来药品生产活动在迎接和接受认证的过程中，被形成质量管理体系，为主动建立健全药品质量管理体系。二是明确提出药品质量管理体系的概念，以强化药品生产主体对所有生产活动全面加强药品质量管理的整体意识，更加自觉的遵守药品生产质量管理规范（GMP）。三是对药品生产主体承担药品质量主体责任、履行药品质量保证义务的强化。药品生产是一个复杂的系统工程，其人员管理、物料管理、设备管理、生产过程管理，及相互之间的作用、影响，都与药品质量有关，决定药品质量的优劣，脱离上述管理的质量管理是不存在的，即便有也是不切实际和起不到质量管理作用的。所以药品质量管理一定是体系性的，是贯穿药品生产全部过程、覆盖药品生产所有活动的，并使之互为关联、互为保证的有机整体。

        体系建设要有清晰的质量管理理念。建立健全药品生产质量管理体系，不是对药品生产质量管理规范（GMP）的生吞活剥和机械照搬，而是在药品生产主体质量管理理念下的活的运用。药品生产主体应根据所生产药品的生产、用途等特点，提炼出有质量追求、质量文化内涵的质量管理理念，形成全员质量管理愿景，统领、定位药品生产质量管理体系建设，进而以质量推进品牌。

        体系建设需要有切实可行的管理手段和方法架构。管理手段和方法应与药品生产主体的质量理念、人员状况、生产技术等情况相适应，既不能脱离人员整体素质和生产技术水平的实际，也不能受其局限。比如人员的管理，组织怎么结构、岗位如何设置、岗位责任怎么明确、入职条件如何设定，以及人员培训、技能评定、绩效考核与奖惩的方法等。比如生产设施设备的先进程度，采用怎样的生产技术，机械的、半自动的、自动的，还是智能的；生产的连续性是分段生产，还是联动生产。比如质量管理对所有质量节点的控制和风险防范，是手工的，还是智能的，智能的智能化程度有多高，有无药品生产质量管理的信息化管理平台，涉及药品质量的生产数据是录入的还是生产设备自动生成接入的，数据的处理、放行是人工操作还是平台自行处理。比如药品上市销售后质量追踪的方法，追溯的技术运用、不良反应监测的制度、质量风险反馈的途径等等。如何取舍，除了本法及依据本法制定的法律法规规章和规范性文件，特别是药品生产质量管理规范（GMP）等规定的要求外，更多的取决于药品生产主体决策层质量管理的决心，取决于所生产药品的风险度、资金投入能力、市场预期等因素。但无论怎样取舍，所要达到的要求都不能低于药品生产质量管理规范（GMP）的规定，因为药品生产质量管理规范（GMP）是药品生产活动所必须遵守的最低标准。

        三、从事药品生产活动，应当保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        同样，这一规定也是原法中没有的，应该是本法修订取消药品生产质量管理规范（GMP）认证后对药品生产主体的弥补性要求，即在未经药品监督管理部门组织认证的情况下，能够自主的保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        法定要求。这里的法定要求，应该是一个比较宽泛的概念，既包括本法，也包括《中医药法》《疫苗管理法》，以及依据这三部法律制定的法规、规章、规范性文件和技术规范、质量标准，同时还包括适用于药品生产活动的其他法律、法规和规章。比如《安全生产法》《特种设备安全法》等。如果生产的药品是中药或疫苗，应首先符合《中医药法》《疫苗管理法》的规定要求，《中医药法》《疫苗管理法》没有规定的，再适用本法的规定要求。

        持续符合。始终保持符合的状态，是药品生产管理水平的基本体现。从目前监管掌握的情况看，很多药品生产企业的很多时候，药品生产活动并不全部符合法定要求。不符合的原因很多，有决策层守法生产意识不强、管理层管理不严、岗位责任不到位的原因，也有利益驱动不惜超出法定要求的原因。往往在申请换证、变更，接受检查时，符合的多一点，状态好一点，而平时就有可能差一点。客观上，药品的质量也不会因一时的不符合或个别环节的不符合，就一定会出现问题，即便出了问题就一定会被发现，加之再恶意钻药品质量标准的空子，不符合状态就有了存在的条件。所以本法强调持续符合。持续符合，首要的是要达到符合法定要求的状态，这个一般不难，通常是在生产许可时，是在药品监管部门的强制下达到，否则是不可能发给药品生产许可证的。难的是持续符合，并根据生产的实际情况和市场反馈，不断提高完善，高于法定要求。这里面有两点非常重要，一是符合法定要求的药品生产管理体系健全完善，一旦启动具有自我运行的能力；另一是从决策层、管理层到具体岗位从事药品生产活动的组织及人员，具有保持生产状态持续符合法定要求的内生动力。而内生动力源往往来自于对法的敬畏、守法的自觉和对守法状态的奖惩激励。

        全过程。药品生产的全过程，是指所生产药品申请上市注册经国务院药品监督管理部门批准的生产起点至终点，生产未实行上市注册的中药饮片为生产许可时批准的加工炮制的起点至终点。不同的药品生产活动有不同起始点，有的药品生产是从原料合成到制剂生产，有的是从原料药开始直接从事制剂生产，关键是看监管是怎么批的，而不是由生产企业自己认定。企业可以在经批准的生产过程起终点向前后延伸，拓展生产过程的管理长度，增强法定生产过程的法律符合性，但不能低于经批准的生产过程。在这个过程中的所有环节，包括这个环节中的物料、设备、操作、质量指标、生产数据等，有法定要求的，都应当符合。

       第二款，要求药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责。本款是本法修订后新增加的内容，主要是强调法定代表人、主要负责人在药品生产活动中的责任。

        从法定代表人、主要负责人在药品生产企业中的地位和作用，决定了其应当对本企业的药品生产活动全面负责，这似乎是理所当然的事，似乎并不需要法律进行专门的规定。之所以本法修订后专门列出一款进行规定，很大程度上是因为在现实中，许多法定代表人、主要负责人忽略了药品生产质量管理的责任，将主要精力放在了药品生产的经济效益上，将质量责任推到了分管质量的副职身上。最终因为法定代表人、主要负责人履行全面责任的缺陷，导致药品生产不能符合法定要求，药品难以达到安全有效的质量要求。

        本款所指的法定代表人、主要负责人，是指药品生产许可证上法定代表人、主要负责人栏中填写的人。不管事实上是谁在管理经营企业，负责药品的生产活动，本法认定的是药品生产许可证上的填写之人，这个人应当承担本法规定的责任。因为药品生产许可证是本法认定的法定证件，所填写的内容均具有法律效力。

        本款规定药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责，包含了本法规定的药品生产企业的法定代表人、主要负责人应当承担的所有责任，带有兜底条款的性质。在本法的后续条款中，会有药品生产企业的法定代表人、主要负责人因为本企业药品生产活动出现的违法行为，必须承担相应法律责任的具体规定。正是因为有针对药品生产企业法定代表人、主要负责人法律责任条款的存在，所以本法要在本款对他们作出对本企业药品生产活动全面负责的规定。