原题为《生育政策变化对公共决策的启示》

生育政策事关国计民生，十多年来，媒体、学者和社会公众曾掀起过多次讨论热潮，官民互动较为全面。梳理这些年的公共讨论、社会参与与政策演进，我们能发现一些规律性的东西，对政府今后处理重大民生问题与公共政策问题无疑极富启示。

首先是对重大民生和公共政策问题的研究与讨论不能禁声。应当说，从1980年代初期就有学者倡议二胎，如梁中堂、马瀛通当时就提出了人口老龄化问题，认为人口的“倒金字塔”结构会加重社会负担，使经济发展缺乏动力；2004年，顾宝昌等人口学家针对生育政策组织了相关课题组，在2009年亦提出放开二胎的建议；至于媒体对各类计划生育事件的报道与评论，更是不计其数。

正是因为有了这一轮轮的研究与公开讨论，才有了生育政策的不断调整与改变。可见，事关重大民生与公共政策问题的，完全可以放开公众参与，深入讨论，从而吸纳民意进入公共政策和事务的决策中。

其次，对重大民生及公共政策问题进行改革，要形成科学的试点、评估与研判机制。这有助于减少改革阻力与社会震荡，减少因政策失误带来的社会损失。毕竟中国的改革属于渐进式改革，包括计划生育政策，都有摸着石头过河的意味。

独生子女政策初始，江苏如东县比全国提前了10年实行，如今也比全国提前20年进入老龄化，老人比重如今已达30%，学校招不到学生，本地年轻人越来越少。上文所提的梁中堂，虽然当时没有推动两胎化的政策改变，但却推动了山西翼城县成为首个二胎试点地区，30年时间证明，翼城人口总量增长甚至低于全国平均水平，让那些反对放开二胎者无话可说。1987年，甘肃酒泉、辽宁长海等11个县市开启了二胎试点，年均生育率均普遍低于周边地区。

正是因为有了这些样本，才会在2013年放开“单独二胎”后，如此快速就全面放开了二胎。随着社会经济发展，像房地产、教育、社保、医疗等事涉民生的重大问题，在决策前进行试点与评估也同样重要。大多公共政策问题都像人口问题一样，专业性极强，后果也极难凭借直觉来判断，这时，构建一个科学、合理的试点与评估研判机制就意义重大。这其中，独立的第三方评估机制尤其重要，因为大量的公共政策都事关部门利益，就如同计划生育与过去计生委的关系一样，如果没有独立而专业的政策评估机构进行评估，会让决策的推进变得异常困难，试点与评估的随意性也会极强。比如计划生育政策，对控制人口快速增长有积极作用，但对人口结构的影响却至远，如何权衡，是需要专业的第三方做科学评估的。

有了这样的机制，一方面可告诉民众某些公共政策实施后的效果和利弊，增加他们对政府在决策时依据不同的目标做出权衡的理解；同时，也可使政府尽早发现公共政策执行过程中遇到的问题，为改进或终止政策提供决策依据。随着现代社会日益复杂化，过去以直觉和经验进行政府决策的方式已无法满足现代政府的需要，只有从经验型向试点型、科学化决策模式转变，才能少犯决策错误。

当然，最重要的还是政策议程的法律化和制度化。所谓政策议程，就是指某一重大公共问题引起了公众与政府的广泛关注，被正式纳入政策研讨及解决问题的过程，它可以说是政策制定之前最重要的环节。西方发达国家多把政策议程分为公众议程与政府议程。一种社会问题或利益要求，如果引起了媒体和公众的广泛关心和讨论，就会进入政府的决策中枢。政府主动关注公众议程尤其重要，因任何公共政策背后都体现一种利益分配机制，只有听到不同阶层民众的声音，才能兼顾不同社会群体的利益，得到大多数人的认同，所以它也是平衡与调整多元利益的平台。这也是体现中共十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的核心。

计划生育政策的实施，即便在最严格的时期，政府还是与社会保有一定互动。比如在农村，“一孩”政策陷入窘境时，中央政府就适当放宽了生育二胎的条件，在大多数农村地区及少数民族地区实行“一孩半”或“二孩”政策。之所以保持了政策的部分柔性，与公众议程在公共决策中的作用有关。但这种渠道仍需进一步拓宽，以使民众的各种合理诉求有序、快速地进入政府的决策系统，并把这种反映公民诉求的渠道制度化。只有这样，才能提升公众对政府决策的影响力。这其中，公共媒体与社交媒体的作用尤其重要，让媒体有更大的言说空间，它才能成为反映公众意愿的真正渠道。

总之，“二孩”政策的推出为民生问题的解决提供了一个个案，成为媒体、专家学者和社会大众等与政府充分互动、深度讨论的决策样本。当下中国处在社会转型期，各种矛盾复杂，多建立制度化的参与渠道，有助于政府决策的科学性，从而减少各种非制度化社会抗争，保障国家在正确的轨道上稳健运行。

《凤凰周刊》／周兼明

本文为《凤凰周刊》2015年第32期总第561期卷首语