“Basel”Lay down New Rules for Microcredit Regulation

　　文 / 孙天琦 何嘉萍

　　许多国家的小额信贷业务正作为核心业务或者作为多元化产品阵容的一部分,越来越多地被正规的金融机构所提供。监管者必须熟知小额信贷和传统银行业务之间的差异以及小额金融机构的特性等全面知识,以建立并始终如一地使用设计好的监管工具和监管方法。

　　2010年8月,巴塞尔银行监管委员会公开了《小额信贷和有效银行监管的核心原则》,主要包括了两部分内容:《巴塞尔核心原则》(以下简称《核心原则》)运用于存款类小额信贷的指导方针和小额信贷监管的实践范围。《核心原则》为监管从事小额信贷活动的银行和其他吸收存款机构(Other Deposit Taking Institution,以下简称ODTI)使用《核心原则》提供了指导,凸显了各核心原则在传统小额银行业务和小额信贷业务之间的差别,并指出可能需要调整的领域,从而帮助各国监管者设计吸收存款的小额信贷活动的监管原则,实现有效监管。小额信贷工作组还组织了全球范围的小额信贷监管的调查,描述了不同司法区域内的小额信贷监管的实践和趋势,为制定指导方针提供了背景信息。主要内容编译如下:

　　小贷业务的新地位与监管

　　当前,许多国家的小额信贷业务,正作为核心业务或者作为多元化产品阵容的一部分,越来越多地被正规的金融机构所提供。小额信贷机构吸收存款的现象越来越明显:在发展中国家,其他吸收存款机构(ODTI),包括合作社,拥有大约存款总额的5%;但是他们所服务的客户可能在管辖区中占相当大的比例。例如卢旺达,ODTI持有10%的存款,但却为近40%的储户服务。另外,调查显示,一些市场受监管的非银行贷款金额可能超过授权银行。例如,来自孟加拉国最新数据显示,与银行的440万元相比,小额信贷机构持有近700万元未偿还贷款;而赞比亚的小额信贷提供者拥有约为商业银行3倍的借款者。

　　有鉴于此,ODTI应该有与其类型、复杂性及交易规模相配套的监管体系。按照谨慎监管规则和其他要求来看,这项业务的风险给监管机构和监管者带来一定的成本。因此,小额信贷监管应首先权衡风险并对风险进行管制,同时衡量小额信贷促进金融作用的监管效果,实现有效监管。

　　小贷监管的核心原则及调整

　　巴塞尔委员会要求小额信贷工作组确定小额信贷监管的相关巴塞尔委员标准,小额信贷工作组使用了25条核心原则,其中有6条原则普遍适用于银行和其他从事小额信贷活动的吸收存款机构,包括:原则1(目标、 独立性、权力、透明度和合作)、原则4(大笔资金转移)、原则5(重大收购)、原则12(国家与转移风险)、原则24(并表监管)和原则25(母国和东道国的关系)。

　　其他19条原则考虑了小额信贷业务的特殊性,需要某种程度的变动调整。

　　(一)原则2 (许可的业务范围)和原则3(发照标准),应针对从事小额信贷活动的ODTI的交易类型和规模进行相应设计

　　被许可的小额信贷活动的类型,应有明确的法律定义,并与机构规模、管理产品和客户端风险的能力大小相匹配。此外,监管当局应保留并发布已获许可和被监管的ODTI的最新列表,警惕机构非法提供金融服务。

　　鉴于业务(特别是在农村地区)的复杂性、范围及规模,ODTI的初始资本要求更低可能是适当的,但监管者应限制ODTI从事业务的种类。当某些参与者或部门在系统上变得重要或开始采用新技术 (如手机和非银行代理)时,就可以采用持续监管的方法。

　　(二)原则6(资本充足率)需要调整

　　资本充足率要求与各类机构的小型信贷风险本质和专业ODTI资本的规模和构成相关。其中,定义合作性质的ODTI的监管资本特别具有挑战性,因为一旦有一个投资成员决定放弃合作,那么成员可能普遍撤回投资资本。此外,与银行相比,ODTI 筹集资金的方式更少或风险更显著,因此可能需要更高比例的资本充足率。

　　(三)涉及风险的原则在执行时应针对小额贷款的特定风险来专门设计

　　1.为了有效实施原则7(风险管理程序),监管者不仅应具备小额信贷业务专业知识,还要为银行和 ODTI的小额贷款组合等产品设计风险监管技术。由于小额信贷成长迅速,监管者需要系统跟踪ODTI和小额信贷部门中不断变化的风险并积极应对。

　　2.鉴于小额信贷产品、客户端文件和贷款承销方法各自的特征,小额信贷业务的信用风险明显不同于以往的信贷风险,使用原则8(信用风险)时就要充分考虑此因素。

　　3.在应用原则 13(市场风险)时,监管者应特别注意ODTI外币借款的来源、风险和集合;在应用原则14(流动性风险)和原则16 (银行账户利率风险)时,应考虑到小额信贷资产与资金负债的独有特点,特别是与多元化商业银行相比较的小额金融服务机构。

　　4.原则15(操作风险)的设计应针对小额信贷业务中不同的风险、做法和趋势来调整,包括外包和典型的分散与劳动密集型的小额贷款方法,因为它对机构的操作风险管理和机构的内部控制(评估原则17,内部控制和审计)均有影响。

　　5.监管者应采取一种基于风险的方法来执行原则18(防止利用金融服务从事犯罪活动),以协调防治犯罪和监督资源合理使用之间的矛盾;原则 10 (大额风险暴露限制)应根据在小额贷款机构间观察到的区域或部门聚集的风险来设计。

　　6.在使用原则 9(问题资产、准备金和储备金)时,监管者应调整准备金和分类要求,以便灵活处理特殊情况。金融机构应被强制做到快速而准确地认识到过去的小额应付贷款的风险。

　　7.原则11(关联方披露)的应用应适合从事小额信贷的ODTI。在小额金融机构治理薄弱的地方,监管者应加强限制或明确禁止以避免权力滥用。相反,对会员制机构向非会员提供贷款可以灵活处理。

　　(四)监管方式和监管技术等原则需要量身定做

　　1.原则 19 (监管方式) 和原则 20(监管技术)要求监管者必须熟知小额信贷和传统银行业务之间的差异以及小额金融机构的特性等全面知识,以建立并始终如一地使用设计好的监管工具和监管方法。监管者有权对银行和 ODTI综合使用非现场监测和现场监管方法,但基于成本和可行性的考虑应该顾及可选择的监督安排,以涵盖在某些司法领域内系统性风险低的众多小型机构。

　　2.原则21(监管报告)的执行,应根据ODTI的交易类型和交易规模定做。

　　非现场监测和现场监管的有效性、及时性、质量和成本将取决于原则21(监管报告)的执行,该原则也应根据ODTI的交易类型和交易规模量身设计,并且不能过分增加银行和ODTI从事小额金融活动的费用,以符合有效监管的目的。

　　3.原则 22 (会计处理和披露)需要按照披露的成本效益比进行调整。

　　外聘审计师必须具备小额信贷服务的专业知识。监管人员和会计准则制定机构应该在适当时候进行合作,以确保会计准则的安全和稳健原则能在小额信贷服务领域贯彻下去。

　　4.为了执行原则 23 (监管当局的纠正和整改权力),监管人员应调整适用于商业银行和传统零售银行业务中的纠正措施,从而使其适合小额信贷服务机构监管。

　　全球小贷监管经验调查

　　小额信贷工作组在2009年早期就开始收集小额信贷监管的现有实践信息,并建立讨论框架,讨论关于核心原则如何适用于小额信贷监管及其适用程度。

　　(一)调查的基本情况

　　调查对象为52个监管当局,包含了巴塞尔委员会的成员以及大量储蓄小额信贷发生地的非成员(但并非所有重要市场均作出回应);其中,27个监管当局(包括14个委员会成员和13个非成员)对调查作出反馈,覆盖了拉丁美洲/加勒比海(8),亚洲(3),非洲(6),东欧/中亚(2),以及发达/工业化国家(8)。调查主要集中于信贷风险、资本风险、操作风险以及监管能力和监管技术等方面,调查重点是接受公众储蓄的机构,但涉及了银行、其他吸收存款机构(ODTI)和小额信贷机构(Microcredit institution, 以下简称MCI)三类机构。

　　(二)主要的调查结果

　　1.许可活动及发照(CP 2,3)

　　(1)小额信贷定义。59％的被调查国家报告称,本国的金融法律或者法规中有与小额信贷相关的定义;一些受访国家的小额信贷定义包含了贷款额上限、借款人最高收入或借款人资产和被用来偿还贷款的资金来源等特殊参数。

　　(2)机构类型与所被允许从事的业务。几乎所有被调查的国家都有ODTI,与银行相比,ODTI受到的业务限制通常更强。ODTI的执照颁发和监管适用与银行相似的准则,MCI的要求可能会简化。一些国家可能会创建一个多层次监管框架,以鼓励那些以前不受管制的小额信贷机构逐步优化管理水平,并逐步纳入到正规金融部门中。

　　(3)牌照发放的主要要求。所有接受调查的国家都对银行的最低初始资本提出了要求,不到1/3的被调查国家对小额信贷机构制定了最低资本要求。最低资本标准因国家不同而不同,在中低收入国家,同一种类机构(包括银行)的最低资本水平可能取决于机构的位置。例如,根据距离印尼首都雅加达和一级行政区爪哇岛和巴厘岛的远近,印尼农村银行的最低资本范围从50000美元到504000美元不等。

　　在发照过程中,所有国家的银行都需要提交一份完整的商业计划,大部分监管ODTI的司法管辖区也都要求其递交一份商业计划,很少有国家对MCI这么要求。

　　(4)存款保险计划。在回应“参加存款保险计划”这个问题的23个司法管辖区中,有13个区的ODTI被允许参加存款保险计划。其中,8个国家提供与银行相同的保险范围,其他5个国家提供不同的保险范围。

　　2.持续监管安排和监管工具

　　(1)监管目标和监管者能力。针对监管方法和工具 (CP 19, CP 20, CP 21, CP 22, CP 23) 的调查显示,贷款给非成员或从非成员处吸收存款的合作社,以及不属于合作社的ODTI,通常由银行监管机构谨慎监管。一些受访国家还监管只贷款给成员或从成员处吸收存款的合作社。

　　一些国家最近创建了专门的小额信贷机构监管窗口,以吸纳以前不受监管的实体或新成立的小额信贷机构。

　　调查和辅助研究显示,管理人员应该积累小额信贷监督专业知识。另外,当不止一个机构介入监管过程时,不同小额信贷监管者之间的协调、合作以及信息共享就会出现缺陷。

　　(2)监管方法。虽然所有国家的监管者都有权对银行进行现场检查,但并非都有权审查ODTI和MCI。大多数抽样国家,至少许可和监管一部分ODTI。超过90%的国家由银行监管机构执行对ODTI的许可和审慎监管;存在ODTI和/或小额信贷机构(MCI)的受访国家,近一半都有专门负责监督小额信贷的团队;只有7个被调查国家的(26％)监管当局明确允许将监管任务委托给另一个实体。

　　(3)监管报告和纠正权力。与银行相比,监管者对ODTI和小额信贷机构(MCI)的报告要求不太严格。抽样中的所有监管者都要求银行提供财务报表(资产负债表和损益表),而只有21个国家的监管机构(在24个有ODTI的国家中)要求ODTI提供财务报表,要求小额信贷机构(MCI)提供财务报表的就更少。

　　大多数监管者称有权对银行和ODTI采用纠正和补救措施,最常见的是对不遵守审慎规则的机构处以罚金;对小额信贷机构(MCI)的纠正和补救权力不太明显。

　　3.风险管理

　　(1)风险管理流程(CP 7)。接受调查的大多数国家的监管者要求银行和ODTI建立风险管理流程(CP 7),但与银行相比,ODTI的限制往往较少,重点是风险管理、信用管理、市场管理和业务操作风险。

　　(2)信用风险(CP 8,9,10)。根据现有文献材料,小额贷款欺诈(例如虚设借款人和还款的不正当挪用)主要是通过分散借贷方式产生,并且发生在贷款负责人层面。大多数国家要求被监管的ODTI和银行在批准新贷款或贷款延期以及再融资时采用并保持相应政策和程序,以防止信用风险。在小额信贷执行特别规定的地方,准备金提取通常早于传统零售贷款;贷款将更快地被纳入更高风险级别,而且更早过期。

　　(3)关联方交易(CP11)和防止利用金融服务从事犯罪活动(CP18)。被调查国家或地区的监管部门允许银行从事更多的关联方交易,大部分监管ODTI的国家限制其对关联方的披露,要求银行披露关联方信息的规章也多于要求ODTI和MCI披露关联方信息的规章。

　　与银行相比,ODTI和MCI更少以反洗钱和反恐融资(AML/CFT)作为监管准则,只有30%的调查对象(大多数为中等收入国家)称已经采用了规范的AML/CFT风险评估方法来识别确定低风险操作。

　　(4)市场,流动性和利率风险(CP 13, 14, 16)。大部分受访者要求银行对市场风险进行风险管理,有约一半的受访者要求ODTI做到这一点。许多被调查国家对银行和ODTI使用相同的流动性风险管理规定。大多数监管者要求其监管的ODTI制订一项流动性管理计划,还要求意外性开支计划用以处理流动性缺失,并且设定与外国货币错配的现金流大小的限制,同时实行定期检查。在对调查作出的回应中,大多数国家要求银行控制利率风险管理过程,但较少国家要求ODTI做到这一点。

　　(5)操作风险,内部控制和审计(CP 15, 17)。除一个国家之外,所有被调查国家都表示要求银行拥有风险管理政策和程序,以识别、监管操作风险;相同的规则适用于64%的ODTI受监管的被调查国家,只有一个国家表明拥有专门的处理小额信贷机构操作风险的规则。

　　4.资本充足率 (CP 6)

　　大多数被抽样国家的银行和ODTI的监管资本是通过巴塞尔标准来定义的。受访者对ODTI的资本充足率的要求往往高于银行。考虑到金融合作组织中成员的份额,一些监管机构对份额的赎回作出限制,或者将资本份额的变动部分从监管资本的定义中排除。

　　(作者单位为中国人民银行西安分行金融研究处)