[国研专稿]新农村建设必须依靠工业反哺农业

2007-5-18

    内容摘要：新农村建设仅靠农业自身难以实现，需要工业和城市的支持。“以工哺农”是实现工农业之间的良性循环和平等交易，是强势产业对弱势产业应尽的义务，是政府应尽的公共服务义务。工业反哺农业要以建立城乡统一制度、转移农村富余劳动力、调整国民收入分配格局、归还历史欠债、实行农业扶持和保护为途径，分“制度反哺”、“产业反哺”和“收入反哺”三个阶段，从政策、就业、资金、技术和人才等多个方面进行反哺。

　　关键词：新农村建设，工业反哺农业，思路　

　　一、新农村建设持续推进必须依靠工业反哺农业

　　新农村建设正在各地如火如荼地进行，建设初期可以依靠政府强力和民众热情予以推动，但新农村建设的持续推进必须依靠工业反哺农业。

　　(一)新农村建设需要巨大的财力支持

　　新农村建设是一项巨大的系统工程，既需要基础设施建设方面的投入，也需要基本福利保障方面的投入，还需要教育等方面的投入。

　　首先，新农村建设需要巨大的基础设施建设投入。交通、电信、电力、水利等基础设施建设是新农村建设的基本内容。由于长期以来我们将基础设施建设的重点放在城市，因而农村的基础设施建设严重滞后，欠债很多。与城市相比，农村面积更为广阔，地形更为复杂，规模经济相对不够，聚集效应明显较差，基础设施维护更为困难，因此建设同样的基础设施要付出比城市更高的代价。据测算，包括自来水、沼气、道路硬化等在内的农村基础设施，大概需要4万亿元左右。

　　其次，新农村建设需要巨大的基本福利保障投入。基本福利保障是农民最迫切的需要，是新农村建设的核心内容之一。在城乡二元福利保障制度下，农村福利保障被相对忽视，欠债较多。目前，我国农村的基本福利保障覆盖面很小，而且保障程度低，区域差异大。在农村人口基数较大的情况下，若按广覆盖的要求解决农民的基本福利保障，则需要一笔巨大的资金才能满足。由于农民和农村集体经济组织缴纳福利保障费用的能力偏低，中央和省市财政必须承担更大的责任才能保证农村的基本福利保障。目前我国农村仍有3000万左右的贫困人口，按照每人每年补助600元计算，一年需要180亿元的低保。按办好一个乡镇卫生院直接投入约100万元计算，未来5年各级政府需要财政投入200亿元左右。

　　再次，新农村建设需要巨大的教育投入。我国农村基础教育发展严重滞后，欠账较多。到目前为止，农民平均受教育年限只有7年左右。2001年的统计数字表明，农村小学生的人均公用经费投入一年只有28元。在2002年全国教育的经费来源中，中央所占的比重只有10.9%，其中预算内只占10.3%。而20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面高达40%以上。今后很长一段时期，财政投入仍将是农村基础教育投入的主体。据估算，实现全国免费义务教育需要每年投入300亿～400亿元。要想实现农村义务教育全部免费，每个县须增加投入的教育经费最低每年需要4300万元，以全国2/3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。

　　很显然，这些巨大投入仅靠农业自身是难以完成的，必须依靠工业对农业进行反哺。

　　(二)建设新农村仅靠农业自身难以实现

　　农业是一个相对弱势的产业，仅靠农业自身难以完成新农村建设的任务，基本理由如下：

　　一是农业的收入需求弹性较低，需求空间有限。农产品是人类最基本的生存必需品,人人每天需要，但需要的量有一个限度。在传统农业社会，农产品的收入需求弹性较高，即随着收入的增长，人们对农产品的需求增加较多。但在现代工业社会和后工业社会，由于人们的需求多样化，对农产品的相对需求降低，农产品的收入需求弹性较低，即随着收入的增长，人民对农产品的需求增加较少。这使得农业在国民经济中的比重不断降低，使得通过农业发展增加收入的空间变得有限。因此，仅依靠农业发展，来增加收入以建设新农村越来越难。

　　二是农业劳动生产率提高较难。非农产业可以通过技术进步、大规模生产和专业化分工深化等途径不断提高劳动生产率。与非农产业相比，农业提高劳动生产率较难，其主要原因是：农业严重依赖于不可移动的土地，且土地总量难以增加，甚至越来越少，在固定土地上连续投入劳动和资金等要素，必受边际收益递减规律的约束；农业还严重依赖于人类不可控的气候等因素；由于农业必须在土地上分散展开，因而农业很难像工业那样可以进行大规模生产和无限地深化专业化分工和协作。

　　(三)工业具有反哺农业和支援新农村建设的巨大潜能和广阔途径

　　与农业相比，工业在需求增长、技术进步、规模化生产和专业化分工等方面都具有比农业更大的潜能，可以通过如下多种途径反哺农业和支援新农村建设：

　　一是工业发展可以缓解农村人地矛盾。农村富余劳动力过多、人地矛盾尖锐已成为农业和农村发展的一个主要障碍，新农村建设只有在农村人地矛盾相对缓和的情况下才能取得实质性进展。而工业创造就业的空间十分巨大，可以大量地吸纳农村富余劳动力，缓解农村人地矛盾，为新农村建设创造条件。

　　二是工业可以促进农业的技术进步。我国农业之所以还比较落后，一个重要表现是农业技术水平低，农产品的技术或知识含量低。农业受自身条件限制，仅靠本身内在的技术进步速度太慢，进程太长，必须依靠外部力量才能加速技术进步。而工业的技术进步速度较快，领域较宽，辐射力较强，可以用来加速推进农业的技术进步。

　　三是工业可以为农业提供资本和人力资本。农业和农村落后在很大程度上是因为农村资本和人力资本比较缺乏。工业在发展到一定程度后，具有快速积累资本的巨大潜力，可以为农业提供资本支持。同时，工业利润可以用来支持农村教育和培训事业发展，提高农业的人力资本。农民进入工业部门打工也可以提高人力资本，他们返回农村后即增加了农业的人力资本。

　　四是工业可以为农业提供巨大的市场。农产品是工业原料的重要来源，工业发展可以直接增加对农产品的需求。工业发展扩大非农部门就业量，提高从业人员收入，促进城镇人口增加，都会增加对粮食、蔬菜、水果等农产品的需求。工业发展带动基础设施建设，方便农产品运输，可以扩大农产品市场交易范围。

　　二、正确理解工业反哺农业或“以工哺农”的实质

　　必须强调指出，工业反哺农业或“以工哺农”中的“工”不仅指工业，而是指所有非农产业。服务业与工业一样，要共同为“哺农”做贡献。所谓“以城带乡”是与“以工哺农”协同进行的，而非两个独立的行为。

　　要想正确认识和理解“以工哺农”，必须从两个角度揭示“以工哺农”的实质和内涵：一方面“以工哺农”是什么；另一方面“以工哺农”不是什么。

　　(一)“以工哺农”是什么

　　首先，“以工哺农”是实现工农业之间的良性循环，推进农业的产业化和工业化，用工业发展方式来发展农业。过去，工农业之间没有实现良性循环，工业是现代产业发展方式，农业是传统小农经济发展方式，农业处于落后地位。通过“以工带农”，用工业发展方式，推进农业的工业化和产业化，实现工农业之间的良性循环，即是最有效的“以工哺农”。

　　其次，“以工哺农”是实现工农业之间的平等交易，是保障农民在工农业交易的应得权益。在我国工业化原始积累过程中，农业长期处于不平等交易地位，最突出的表现是存在工农业产品价格“剪刀差”等，农业为此做出了巨大的奉献和牺牲。在新的历史时期，真正实现工农业之间在各个方面的平等交易(包括价格、财税、信贷等方面)，保障农民的应有权益，即是实施“以工哺农”。

　　再次，“以工哺农”是归还历史欠债。建国以来，工业和城市对农业和农村存在多方面欠债，如价格不等价交换造成的欠债、征税起点不公平和征税强度不同造成的欠债、非税负担不平等造成的欠债、财政支出不公平造成的欠债、信贷资金转移造成的欠债、福利保障不平等造成的欠债、国有资产分配不公造成的欠债、土地收益转移造成的欠债、无偿劳动分配不公造成的欠债、劳动力流动限制造成的欠债、通货膨胀损失不均造成的欠债等。打个很贴切的比喻，是农业这个母亲无私奉献甚至牺牲自身，哺育养大了工业这个孩子，如今工业已长大成人，身强体壮，但母亲却年老体衰了，现在该是儿子报答母亲哺育之恩的时候了。

　　最后，“以工哺农”是强势产业对弱势产业应尽的义务，是政府应尽的公共服务义务。与工商业相比，农业的需求弹性较低，市场需求空间有限，而且受制于土地和天气等因素，要素生产率提高较难，风险较大，属于弱势产业。但它又是维持人类生存和发展所必不可少的产业，是工业发展的基础。因此，即使从工业发展自身计，也有必要对农业进行扶持和保护。而且，扶持和保护相对弱势的农业是现代政府应尽的公共服务义务。

    (二)“以工哺农”不是什么

　　首先，“以工哺农”不是工业对农业的施舍。由于工业是依靠农业养大的，在工业归还完所有历史欠债前，无从谈对农业的施舍。尽管近年来在保障农民和农业权益方面已做了不少实实在在的工作，如减免农业税等，但如果考虑到农民的土地所有者权益等远没有得到应有的保障等因素，则目前总的说来对农民仍然是“取”多“予”少。因此，即使工业对农业采取大规模援助，也远谈不上施舍。

　　其次，“以工哺农”不是违反市场公平交易规则，从工业大规模抽血补贴农业和农民。工农业之间只有公平交易、协调发展，才能达到双赢。过去，我们通过剥夺农业来发展工业，事实证明效果不理想。今后，如果我们通过剥夺工业来发展农业，同样将证明效果不理想。因此，无须以“以工哺农”的名义，来从工业大规模抽血补贴农业和农民。违反市场经济规律，对农业实行过多的价格保护也没有必要。工业反哺农业应当立足于“哺”，而不是“补”。

　　再次，“以工哺农”不是通过阻碍工业化和城市化来发展农业和农村。工业化和城市化是经济社会发展的普遍规律。在制度设计合理的情况下，工业化和城市化与农业现代化是相互促进的。通过阻碍工业化和城市化来实施“以工哺农”是不明智的。正确的态度是在推进工业化和城市化的同时实施“以工哺农”。工业反哺农业，并不是要降低工业化和城市化的速度，而是要实现农业现代化、工业化和城市化的协调发展。

　　三、工业反哺农业的思路和方式

　　(一)工业反哺农业的总体思路

　　工业反哺农业的总体思路可以概括为：以贯彻科学发展观和建设社会主义和谐社会为指导，以“两个趋向”重要论断和“多予、少取、放活”方针为依据，以国际经验为借鉴，充分考虑我国工业反哺农业的特殊背景，以实现工农业的公平交易和和谐发展为主线，以建立城乡统一制度、转移农村富余劳动力、调整国民收入分配格局、归还历史欠债、实行农业扶持和保护为途径，以逐步缩小工农差别和城乡差别为目标。

　　(二)工业反哺农业的三个阶段

　　由于我国农村人口较多，工业反哺农业任务较重，且工业基础并不十分雄厚，因此工业反哺农业必须循序渐进，分阶段进行，大致可以分为如下三个阶段：

　　第一个阶段重点进行“制度反哺”。按照城乡公平竞争、构建社会主义和谐社会的要求，彻底改革城乡分割体制，建立城乡统一制度，在制度上保证农业和农村不再向工业和城市进一步“输血”。尽快改变农业在国民经济中的不利地位，使农业的剩余不再过度流向工业，而是留在农业内部，促进农业自身的发展。

　　第二个阶段重点进行“产业反哺”。统筹考虑非农产业发展和农业发展，鼓励发展劳动密集型、适合农民就业的非农产业，以此不断吸纳农村富余劳动力，使农业的就业比重尽快下降到30%以下，缓解农村人地矛盾，提高农业劳动力生产率和农民收入。

　　第三个阶段重点进行“收入反哺”。通过调整国民收入分配格局，减轻农民的税费负担，增加对农业和农村的财政投入和信贷支持，建立城乡衔接的福利保障体系，加大对贫困农民的收入补贴等手段，实行对农业、农民和农村的收入反哺。

　　(三)工业反哺农业的具体方式

　　工业反哺农业的具体方式绝不限于资金反哺，而是多种多样，我们一定要综合运用各种方式，以达到最佳效果。

　　首先是“政策反哺”。政策是制度的具体反映，是调整不同部门和群体之间权益关系的基本手段。制定促进工农业平等竞争和向农业适当倾斜的政策，是非常切实有效的工业反哺农业方式。政策具有广泛的影响力，下述其他反哺方式在很大程度上也要依靠政策这一手段。

　　其次是“就业反哺”。对农民来说，就业是获得收入、提高社会地位的基本途径。在就业方面，工业主要通过两个方面反哺农业：一方面工业为农村富余劳动力创造就业岗位，缓解农业土地紧张局面，提高农业劳动生产率；另一方面工业以现代组织方式改造农业，促进农业专业化分工和产业链延伸，增加农业本身的就业岗位。

　　再次是“资金反哺”。资金反哺是最容易被人理解的工业反哺农业的基本方式。工业资金反哺农业，一方面可以通过直接渠道，即直接由工业企业将资金转移给农业企业和农民；另一方面可以通过间接渠道，即工业企业将税收上缴国家财政，再由财政渠道将资金转移到农业，或将资金存到银行，再由银行将资金转到农业。一般说来，后一渠道更好操作。在我国的特殊背景下，工业减少向农业的“多取”也是资金反哺的重要方式。

　　第四是“技术反哺”。我国工业具有较先进且更多的技术，而农业技术水平相对较低。农业仅靠内部的技术进步是远远不够的，必须大力借用工业较先进的技术，以加快自身技术进步速度。因此，工业可以通过技术转移、技术转让、技术合作、技术帮扶等手段，对农业进行技术反哺。

　　最后是“人才反哺”。工业人才相对充裕，农业人才极为短缺。工业可以利用自身的人才优势对农业进行反哺。工业既可以通过人才支援对农业进行反哺，也可以通过支持农业人才培训进行反哺，还可以通过人才交流或让农业人才先来工业学习再返回农业进行反哺。

作者：国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组李佐军　　执笔 来源：国研报告