案由：

我国正经历着快速城镇化的进程。这一进程不可避免的要将许多农业土地转化为非农业用地。然而，这也是一把“双刃剑”。一方面，这一进程加速了农村城镇化、农民市民化与农业现代化，但同时也使一大批农民失去了赖以生存的土地而转变为“既没有土地也没有工作”的“失地失业农民”。对于这个群体，如果不能给予充分的制度保障，那么，就很可能形成一个无法适应城镇生活的边缘化社会群体，并因此成为影响社会和谐稳定的最大不安定因素之一。

避免这一结果出现的关键就是：除了给予这一群体充足的、公平的经济补偿以及持久的社会保障之外，还要尽快的帮助他们适应城镇化生活、尽快谋求到一份令人满意的工作。为此，各级政府部门都很重视促进失地失业农民再就业工作。但这项工作在开展的过程中常常会遭遇到一些困难：公共就业服务部门推出来的再就业培训项目，积极响应者少；公共就业服务部门开发出来的就业岗位得不到广泛认可与接受；公共就业服务部门开发就业岗位困难，失地失业农民易受排斥等等。

概括起来，原因可分为四类：一是大多数失地失业农民年龄大、文化程度低、能力不足；二是失地失业农民有着多元化、高标准的就业诉求，一部分人就业意愿不强，一部分人则期待通过培训后能获得到一份好工作，但大多数培训项目无法与就业挂钩或不能提供一份好工作；三是公共就业服务部门过于强调“正规就业”而忽视了“灵活就业”模式的重要性，一部分人更倾向于上班比较有弹性、更自由的“灵活就业”模式；四是在进行城镇化及产业发展规划时，未能充分考虑失地失业农民再就业问题。当然，也存在着失地农民的失业登记制度缺陷，一部分失地失业农民虽登记为“失业”，但事实上已经“灵活就业”等等。

建议

基于上述分析，为了克服这些困难、更高效能的开展失地失业农民再就业工作，我们提出如下建议。

1、要充分认识到失地失业农民的就业诉求是多元化的。不能简单地认为就业安置就是帮失地失业农民找一家正规单位上班，也不能简单的认为“正规就业”一定就优于“灵活就业”。事实上，有些失地失业农民往往会因为“正规就业”要“朝九晚五”、“受人约束”而更倾向于选择“灵活就业”。为此，政府部门要充分认识到“灵活就业”的重要性，尊重那些市场自发涌现出来的“灵活就业”模式，并在法律及相关政策许可的前提下给予扶持和规范。

2、应加强就业服务工作的方向性、指向性，重点保障“有就业意愿”和“就业困难”人群的就业。首先应该认识到，不是每位失地失业农民都有迫切的就业意愿，就业服务工作应当针对有就业意愿的人群。此外，对有就业意愿的失地失业农民也应分为多种情况，并形成不同层次的服务机制。具体而言：一是对有就业意愿但就业困难的失地失业农民，应给予重点扶持和援助。对于该群体，应建立一套“托底式的就业服务机制”，由政府的公共就业服务部门作为服务主体，去开发一些适合该群体的就业岗位目录，并作为公益性岗位提供给该群体，在必要培训的基础上，以确保他们能够得到一份可以维持其基本生存的岗位。二是对于有一定就业能力的失地失业农民，应由政府部门建立一套“普惠式的就业服务机制”，其目的就是为辖区内每位有就业需求的失地失业农民免费提供一些基础性的服务，如政策咨询、就业指导、就业信息、就业培训等。三是对于“有优质就业诉求”的失地失业农民，应鼓励市场化的人力资源机构去提供相关的服务，可称之为“市场化的就业服务机制”，其特点是有偿的、遵循市场规律的。

3、要积极创新，挖掘或创造出更多的就业机会。增加就业机会，一要创新工作方式，挖掘各种潜在的就业岗位，二要创新思路，引导失地失业农民自己造饭碗。其中，创新思路造饭碗更重要。各地政府，应紧密结合本地实际，因势利导，鼓励失地失业农民发展诸如“苗木”、“花卉”等特色农业。

4、要建立健全“以就业为导向”的失地失业农民再就业培训体系。除了依托公共就业服务部门提供的培训项目之外，更应鼓励本地企业积极参与到失地失业农民的再就业培训中来。政府应当鼓励本地企业积极接纳失地失业农民并给予相应的岗前或在岗培训，对于这类企业，政府应给予适当的再就业培训与就业安置补贴。

5、在进行城镇化及产业发展规划时，要充分考虑到本地失地农民的再就业问题。目前，有一些失地失业农民缺乏强烈的就业意愿，宁可闲赋在家或从事一些灵活就业工作，也不愿意接受政府推荐到“正规单位”就业，除了一些家庭及个人原因之外，主要就是因为：新增正规就业岗位的就业质量较低。许多失地失业农民期待的不只是一份可以勉强糊口的工作，而是一份收入高、离家近、工作稳定、不用上夜班或加班、有发展前途的工作。从政府管理的角度，可以认为是失地失业农民的期望值高。但从失地失业农民的角度，也可以认为是政府在规划时，没有充分为本地失地失业农民作考虑——产业规划及引进的项目不能充分发挥出本地失地农民就业优势或提供的岗位就业质量较低；动迁小区的选址过于偏僻、未能考虑到交通、生活、就业的便捷性。

（本提案借鉴了邵爱国博士主持的国家社科基金“城镇化进程中失地失业农民再就业培训长效机制的行动研究”课题的研究成果，特此致谢）

建议办理部门：国家人力资源和社会保障部