针对反虐待动物法草案反馈意见汇整

ACTAsia(行动亚洲)

在中国设立一部动物保护法是期待已久了。在常纪文教授及其专家起草小组的持续努力下，使立法步入进程，此举备受感激——有效的法律将极大地改善众多行业中动物们遭受的痛苦。我们也很高兴的看到在促进中国动物保护立法的努力中也包括了来多个自国际组织的支持，它显示了中国与国际社会间的共同合作。前一个专家建议稿及此次新的“反虐待动物”草案引起国内、国际媒体及公众对动物虐待、动物福利及动物福利立法重要性的讨论。这些讨论内容同时可被视为中国动物保护的一种进步历程。

我们感谢会议举办方及常纪文教授为感兴趣的各界人士所提供的意见征询机会，进而使该草案尽可能的有益于动物保护。

2009年11月及2010年1月，ACTAsia(行动亚洲) 针对前专家稿草案提供详细的反馈意见。该反馈意见内容由英国、德国、美国及法国的国际法学专家提出。在他们的进一步协助下，我们汇整了以下对新的‘反虐待动物法’草案的反馈意见。

现有草案中有很多有用的条款，而如果真能通过立法的话，某种程度上绝对会改善中国的动物生存状况。但是，请记住：这部草案在最终通过成为法律前， 会因为不同的利益相关者及群体的参与（正如发生在其它国家一样）极可能要进行很大的修改. 因此非常重要的是，从草案开始，就要包含有关动物保护与福利的最好的实践内容。

·从动物保护到反虐待动物的重点转移

很遗憾的是，现有草案的重点转变成较为窄小的动物虐待上，而不是基于动物福利科学现况及国际标准的动物保护。在动物权利/福利发展史上，反虐待法是过去旧有以法律行动对付动物问题的开始。提供保护以对抗虐待行为（做为），而不是提供照护责任等等。“动物福利”不再是只是一连串的慈善行为—— 它现在已经成了一门实实在在的科学。在欧盟（EU）、国际动物卫生组织局（OIE）、世界卫生组织（WHO）、联合国（UN）、濒危野生动植物种国际贸易公约（CITES）、甚或连世贸组织（WTO）都在讨论动物福利时，对中国而言，也许也是该对这个问题进行广泛讨论的时刻了。通过全面的动物保护/福利立法而不仅仅是一个反虐待法案会让中国政府赢得许多敬佩与赞扬，因为它能显示出中国的先进思想并且在这些问题上符合国际观点。

有些人可能认为阶段性发展是较好的，然后逐渐建立完善的中国动物保护立法。但是，对法律进行修订从来就不是一件容易的事，尤其是与动物保护有关的法律更是如此，因为这个问题（动物保护）对政府而言常常不是一个需要高度优先关注的问题；因此采用阶段性方法很可能会浪费资源。当重点关注在动物保护／福利立法上,在较为近期内将可为动物现况产生较好的影响。

非常可惜的，认知动物是有感知力的生命体 —— 它们有能力感受疼痛、痛苦、恐惧以及具有记忆能力的内容在新的反虐待法草案已被移除 。“动物保护”的定义也很不幸地被删除。

现代的动物福利立法都是基于“道义上的动物保护”，保护动物基于它是动物，此外别无其它。而过去旧有的的惯例， 则是为了人的利益以及人在动物身上的经济利益为立法基础。

相同的情况下，草案内容同样的没有提到任何出于对动物自身原因的考量，比如作为个体、以及它的生命、健康、福祉，也没有提到疼痛、痛苦。基于认知动物为有感知的生命体及其感受痛苦的能力，在该草案内容中明显与具体的强调“照护责任”（duty of care) 会更可取。

对任何新的立法来说，在诸多最为重要的关注点应该是全方位的支持与推动动物保护议题，以及使个体动物遭受的虐待与痛苦的最小化，或者是履行对二者的预防，并且包含“照护原则，同时鼓励动物饲主了解饲主责任，这样就不只是做为一种单纯的履行行为而已，而且疏失行为也会被法律所涵盖。

·动物的需求和人类的关怀责任应为本草案的基本关注点

任何动物保护法都必须将动物的需求作为它的首要中心点 。保护生产者、出口商等的权力以及流行病/公共卫生等问题应由其它法令来规范，并且须将动物福利纳入首要考量。不然，这就会产生利益点的冲突，而导致动物保护问题被其它利益点取而代之

不同行业中的动物使用必须从保护行业内的动物的福利之角度来加以规范。在考虑动物福利时，动物的五大基本需求（Five Freedoms) 提供了极其有用的指导原则。将动物的整体生命周期纳入考虑，并在不同的阶段提供良好的福利，也是很有用的。在涉及疼痛、痛苦时，应确立避免使用“不必要”这个词汇为原则，因为在执法时它极可能会带来很大的问题。例如：

第一条  本法主要目的纲要：为反虐待及预防遗弃。给予‘以人为中心’的理由。

第六条 政府只承担了预防动物虐待和遗弃的任务。这里完全没有提及照护责任(duty of care)或提升人道标准或意识。

类似的第七条，仅仅要求推动公众意识提升至当前立法草案的标准——防止蓄意的动物虐待和遗弃

如果这个草案有意成为发展中国动物福利法的起点的话，那么它（该草案）就有必要以提升更深层的觉醒与认知知，和更实用的动物福利标准为基础。没有这样的方法，那么就不容易有进展 – 那么该法的水平也将导致停滞不前。中国的首部动物福利法应该是一个起点 ， 而不是一个终点。

 · 法律的适用范围

应该确保所有的单位、个人或组织都必须尊奉该法，任何人不得例外。目前（草案中）的第二条，并没有包含所现有已列出的群体以外的人群/公司，尽管他们也可能会伤害动物。

·虐待的定义

“虐待”的定义在目前的草案中是非常的宽泛、含糊，以至于留给了主管机关太多的自由裁量权 ——以目前的定义及总体起草的方法来看，几乎所有的行为都可以被解释为不是虐待行为。我们已经提供了两条建议的可选择的虐待定义：

“除法律另有规定外，‘虐待’即指故意严重致残、肢体损毁、折磨、伤害、过度驱使或鞭打活的动物，或恶意并故意杀死动物的行为。此外，‘虐待’还包括蓄意剥夺动物的生活需求包含适当的养护、水或容身处”。

“对动物施加疼痛、照成痛苦或死亡（非出于自卫目的）。包含因疏忽失职而导致动物遭受疼痛、痛苦或死亡。”

· 伤害或虐待动物不应受其它法律而得豁免

对于从活体动物身上摘取器官/衍生物的行为不应出现法律豁免。否则，它将造成很大的法律漏洞并允许虐待行为。同时， 该条款的规定也不明晰：如果一个人争辩说动物器官摘取不会引起痛苦或伤害，是否就意味着动物器官/衍生物的摘取是许可的？

·主要管理机关及其责任

 对于管理及执法机关需要做进一步的澄清，由谁来负责制定并执行相关规定。这方面目前草案中9－12条中很难清楚各部门之职责。 如果只由一个主管机关而不是由不同的部门来负责执行和制定相关各方面规定的话，效率会更高。让公安部门、警察来作为主要的管理机关可能会有问题，因为一般来说，警察任务过于繁重，如果动用警力的话，相比于其它问题，动物虐待有可能被认为显得太微不足道了。同样，如果把某些动物虐待问题留给当地政府去解决，可能在法律的执行方面会产生一些问题。目前的第23条留给各地的当地政府来决定是否禁止屠宰、运输、买卖猫狗，由于对猫狗食用消费，将使得防止这个行业对动物虐待非常困难。

一个与此关系更紧密的政府部门，如环保部门，可能较相关的资源和更大的兴趣关注动物福利的发展，也许会更理想。在其它国家如英国（ＤＥＦＲＡ）就是这么做的。

为使该法能在实践中更有效，还需要的是总体的指导以便为执法提供适当的预算和培训、执法完成的期限。

很欣慰的看到在草案第8条提供个人和组织可因动物虐待和遗弃而得以控告或向人民法院提起停止侵害的民事诉讼。这将有深远的正面影响，因为该条款允许个人当目睹动物虐待行为和遗弃时提起控告。

根据第14条，地方公安部门负责调查及惩罚有关遗弃和动物虐待行为。预算订定提供训练执法人员了解法令内容几相关资讯为另一重点。

· 在涉及伤害、痛苦、疼痛方面的所有草案内的条款中，去除“不必要”这个用语

 在整部草案中，有大量地方使用了非常宽泛、模糊的用语，如“不必要的痛苦和伤害”。而显然的是不可能对所有可能出现的情况进行界定，而有一些自由裁量权立意虽好 ，但如此广泛地使用“不必要的痛苦和伤害”的用语将会产生巨大的法律漏洞，因为它给了个体机会声称在他们的特定情况下，所引起的痛苦是必要的。 在此须考虑，在整部法律中这么大量地使用这个用语是否会造成法律的绝大部分内容实际上毫无用处。

·禁止使用伤害/虐待性的段（如：去爪、去牙、动物搏斗、动物活体喂食）应该不只是在于娱乐或获利目的时（才禁止）

 第16条。 同样的条款指出：“禁止组织和宣传动物与动物之间的咬斗残杀和人与动物之间的搏斗活动。” 建议将‘参加与参与动物之间的搏斗’加入上述条款中。

 · 任何情况下，严重疼痛都是不能接受的 – 第43条和其它条款

 同时第12条谈到“…..因渎职导致动物受到遗弃、虐待，情节严重….”情节严重在此的定义是不清楚的。有关虐待的定义以被界定为以残酷的手段和方式，因此很难了解比残酷的方式更残酷的严重情节。建议给以定义或移除。第33条建议修正为“应当和必要的以人道的方式毁灭”。

 · 本草案中的条款应该遵循已被国际社会接受的科学原则及纲领

非常重要的是，这部草案的所有条款及进一步的详细规定是必须要基于已被国际社会接受的科学的原则及纲领上的。如：农场动物福利的立法在欧盟已经有了极大改善、而其他方面随着研究显示出不同物种的感知力、以及防止痛苦所需的最低福利标准。不加区分地杀狗以预防狂犬病及控制数量的做法在许多国家已经终止了，因为科学证据显示这样的措施长期无法起有效作用。还有其它许多这类例子，而中国，作为国际舞台上的重要一员，也应该采取类似的前沿科学方法。

·动物保护组织的角色有必要清楚地加以界定

目前草案似乎将动物保护组织置于了一个非常困难的位置 —— 他们被要求承担起本来应由政府所承担所的角色，并且如果他们不服从这些规定的话可以被提起公诉。例如，第24条中：他们必须“不得拒绝接收”猫、犬， 这对慈善/非政府组织来说是行不通的，他们的资金极其有限，即使有当地政府的补贴, 很有可能导致救助场所的过度拥挤及贫瘠的动物福利状况。

 政府机构能够承担这一角色，但一个非政府组织根本不可能有这样的资源这么做。如果国家有意愿让动物保护组织负责法律的某些部分的话，则有必要给动物保护组织授予相应的权力和财政预算，使他们有效的发挥作用。

· 立法目标及其影响的思考

在这个建议稿项目开始之初，讨论为什么这部法律是必要的，就已经将关注之一放在它将促进中国的农牧产品出口，而非使得动物免受伤害获得关怀。这将导致今后可能发生这样的情况：当法庭试图根据该法断定一种特定的行为是否构成虐待时（如：一种会引起疼痛和痛苦的普遍被接受的畜牧养殖惯例做法，但法律中没有明确规定），法庭或许会断定由于该惯例做法已在畜牧行业约定成俗并且由于它能增强中国肉制品/肉类相关产品的出口能力（该法律的明确目标之一），因此，该惯例做法不构成动物虐待。

在有限的时间里，我们汇整出上列反馈，如有不足敬请包含。同时，我们提出的反馈意见不是有意批评各方努力，而是本着对这一部重要的立法努力的支持精神而提出。