日前，国务院公布了国发〔2010〕47号文，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点。前段时间"增减挂钩"试点过程中出现的问题不少，到了急需放慢脚步，进行规范总结的阶段。

多年以前，我们的土地管理制度里就引入了"占补平衡"的原则，最近三四年来，这一原则进一步具体化为"增减挂钩"并与新农村建设、农村土地整治、城乡统筹发展结合在一起。有些地方的试点动作不小，同时也出了不少问题。这些问题主要体现在片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建、赶农民上楼等问题。

其实，"增减挂钩"政策试点的动机是好的，也可谓是城乡统筹发展过程中必走的一步棋。那么，如何看待"增减挂钩"试点过程中出现的种种问题呢？究竟该以何种思路来看待下一步的动作？

"增减挂钩"过程中出现的种种问题是必然的，以中国现有的社会经济结构和行政管理水平，"增减挂钩"政策试点动机被异化、执行中出现政策走样是难以避免的，绝对不能以一般性的操作失误来看待。只有认清当前这一问题的性质，才能制定好科学可行的下一步政策动向。

动机异化导致博弈不出好果子

"增减挂钩"涉及到的主体主要有两方面，一方面是农村村民，一方面是地方政府。某些地区相引入社会资金，利益增加到三方。这项试点到底会结成什么样的果子，主要取决于这三方之间的利益博弈。如果能达到三方的利益共赢，实行闲置资源的重新利用，各取其利，动机与结果一致，那么目的就达到了。

但是，这三方利益很难达到平衡，这主要是利益三方所处的地位绝然不同，动机有异。农民的目的是以最少的代价改善居住环境，其代价是让渡一部分土地。让渡的过程是这样的，通过居住的集约化（即上楼）缩减宅基地对土地的占用，释放出来的土地因级差地租的大幅提高产生收益，再用这一收益来进行建设。

这一过程要想完成实现，需要有几个严格的前提。一是作为集体的农民内部的个体之间能通过谈判达到利益平衡，二是政府应该不以盈利为目的，而纯粹以公共利益为出发点参与规划和协调，三是社会资金身份要超然，以赚取平均利润而不是超额利润为目标。

但是，中国现实不满足这几个条件。首先，农民内部不容易协调好利益，单个农民家庭的动机的诉求存在差异，这使得农民作为一个集体与另外两方进行谈判时容易被分化，农民的整体利益可能会因此而受损。其次，社会资金参与增减平衡往往带有赚取超额利润的动机，其身份也不超然，在三方博弈中更容易与地方政府进行利益勾结，共同损害农民的利益。最后一点，也是最重要的一点，就是地方政府很难以纯粹的公共利益为目标。事实上，绝大多数地方政府之所以有兴趣推行增减挂钩的试点，并且经常在试点过程中扩大范围，目的就在于获取更多的土地使用指标，进一步做大土地财政，其间更有政府官员个人的大量利益掺杂于内。

地方政府的目标异化的后果是严重的。一方面，政府可以凭借自己手中的行政权力强制推行不利于农民利益的措施，在农民明知利益受损而不愿意"被上楼"时强迫他们上楼；另一方面，他们不仅对改善新建后的农村基础设施缺乏真正的兴趣，对宅基地的复垦也不会有真正的兴趣，只会做足表面功夫来应付上级政府的检查，一些地方甚至以刷油漆、铺绿网来欺骗国土部资源遥感卫星。

18亿亩耕地红线保护政策，从实质上看是一项着眼长远，着眼子孙的大计。就目前来讲，农村仍然存在很多撂荒地，在这种情况下，中国的粮食安全仍然得到了有力的保证，这些弄虚作假的复垦地隐藏的危险并没有暴露出来，占优补劣的问题短时间内还不会成为一个严峻的社会问题。但从长远看，这种弄虚作假造成的危害是极其严重的，不过等问题暴露后已无法对今天的官员进行问责，正是看到这一点，地方官员才敢于走形式，敢于将公共利益置诸脑后。

目标正确但步伐要放慢

增减挂钩试点所设计的目标是美好的，也是未来不得不走的一条路，其理由早已被各方所论证。但就目前各方面的条件看，实在不宜大规模地铺开。其理由如下：

一、快速推进试点，一旦造成不良后果将是不可逆的。不仅农村重建成本很高，而且一旦大量出现以劣补优，这些劣质土地日后变成优质土地的可能性微乎其微，耕地保护的底线一旦被突破，后果将是不可逆的。

二、当前城市建设用地紧张程度被严重夸大了。地方政府之所以有推动增减挂钩的强烈动机，其实质只不过为了做大土地财政。虽然中央对各地每年的土地使用计划都控制得比较严，但并非真像某些地方所说的那样缺口巨大。

根据发改委官员最新透露的数据，本世纪以来，我国城镇土地化增长率为50%，人口城镇化增长率为26%，前者比后者高了将近一倍。这说明土地紧缺很大程度上是一种假象。

各地政府夸大土地供需缺口一方面是为了得到更多的指标，也是为扩大增减挂钩试点进行舆论造势。除了极少数人口高度密集的地区，全国大部分地区现有建成区内的土地闲置和浪费现象仍然很严重，新开发土地的密集度也不高，存在相当大的提高空间。

况且中国的工业化已经基本完成，未来新增工业用地的需求完全可以通过"挖潜"来实现，而现阶段房地产开发对土地需求看似十分旺盛，但这很可能是泡沫化时代的假象。

三、农民生活习惯和农村生活方式的转变是一个缓慢的过程，过度强调人为加速会导致一系列不可调和的矛盾，甚至会造成严重的文化问题，付出社会代价。

总之，对上述三方博弈情况的分析表明，增减挂钩在现阶段推行，结果偏离目标势所难免。良好的目标，需要一系列的客观条件去实现。社会资金过度追求利润以及政府土地财政的动机相结果，最可能的结果就是处于弱势的农民利益受损害，公共利益被忽视。在农民博弈能力未得到根本提高、地方政府的行为得到有效的约束之前，试点应该严格限制在小范围之内。这事应该有长远的计划，但实行起来则应该尽量慢一点，慢慢积累经验，待各方行为理顺、中央政府监管改善之后，则可以稍快一点，用二三十年时间在全国推广都值得等待。