提前介入预算审查，期待人大制度化突破

南都社论 2012-12-08

每年两会，都难免围绕各级政府预算决算情况进行讨论，从人大会场到报端舆论，但此种讨论却往往随会议的结束而停歇，经年循环。这样的局面在广东或要有所改观，据报道，广东省人大已组建财政预算小组，开始提前介入政府部门的预算审查，低调运作半年半年的该机构，11月已对广东省交通运输厅、环保厅、统计局三部门的预算执行与编制情况完成初步审查。

在政府提交人大之前，由人大代表对若干部门的预算提前介入审查，此种做法在广州、深圳已有试点，而上升到省一级机构来运作，据称是“在全国走在前列”。其具体做法是，遴选人大代表组队，从政府部门编制草案一稿开始就介入审议，预算在人大批准后，预算小组的代表还将一路跟踪，监督预算的执行，审查其决算情况。应当说，地方人大这种拉长监督线的尝试，对于最终真正“盯紧钱袋子”具有关键意义。

这些年来，随着现代政府与法治观念的普及与深入，公民对政府预算决算的态度，也快速走过开蒙阶段，变得极为关切，甚至是焦虑。政府权力的运作离不开钱，而如何对每年动辄数亿万亿计的公帑支出形成强有力的监督，是现代国家都必须要直面的问题。《预算法》被称为“亚宪法”，财税宪政成为热门议题，其所涉领域的重要性可见一斑。但现实的情况是，各级人大对政府预算决算情况，局限于几天人大会期的模糊表决，此种监督的乏力不仅在于预算草案的不够细致、指向模糊，还在于人大监督受困于会议时间、代表精力等因素，而长期流于表态的角色尴尬。广东省人大组建财政预算小组的做法，之所以被寄予期待，就在于希望能借此扩展人大的监督眼界，为“盯紧钱袋子”再寻具有可操作性的思路。

 政府的钱是怎么花的，公众当下对其开销项目的不满，无以消解且难以有效干预，原因在于预算项目本身的不够细致、不够公开。现行《预算法》框架下，预算科目包括了类、款、项、目四个层次，而报送人大审查批准的预算草案，收入和支出却只列到大类，少数列到款，且绝大部分具体内容无从知悉。广东省人大常委会预算工委副主任黄平亦担忧于“部门先过预算审批，再去找项目花钱”的局面，而此种恶习不改观，预算监督的细化便永难达至。由人大代表对政府预算的编制与执行情况进行全程跟进的监督，应有温和、独立的专业建议，亦不排除对政府预算执行乱象的否决性表态，其最核心的作用便在于形成一种制度化倒逼的压力，让政府预算的编制与执行有随时接受监督的紧迫感，从而在根本上实现人大对行政权力的刚性约束。

当然，需要注意的是，由于预算问题的专业性，相关人大代表的遴选便不仅面临程序的公开问题，还有专业知识的困难。现下的情况中，人大代表以兼职参政，其时间、精力与专业性都颇有进一步讨论的必要。基于此种现状，由具有专业背景的人大代表先期对预算编写过程予以专门地跟进，并在正式的人大会议时，提交报告以供其他代表议政参考，则不失为一种务实的应对思路。而与以往短时间参政格局不同，“一路跟踪，长期监督”的人大财政预算小组，须要具有专业与专门属性，其时间精力的确保、专业知识的支持以及物质的保障，都应有更深入的系统研判。学者、公众希望监督对象和范围能尽速扩容，下一步实现对重点政府部门（甚至是所有部门）预算情况都进行全程监督，则财政预算小组的工作会显得更加艰巨。

人大提前介入预算监督，需要在专业性、独立性与监督刚性上勉力掘进，而这种全程监督的程序设计，公众对其还有深度、广度与力度的殷殷期待。十八大报告提出“对政府全口径预决算的审查和监督”目标，意味着目前的监督范围要有更大的扩展，包括但不限于公共财政预决算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算等项目。所有耗费公帑的机构与行为，其开销均应被制度化紧盯，而这紧盯的尝试，才刚刚开始。