李开发：户籍制度单向改革行不通，有赖于系统改革

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                   (图片欣赏：美国华盛顿白宫东大街）

临近两会，户籍制度改革的呼声再次高涨。确实，计划经济时代诞生的户籍制度，把中国的公民分为城市人与农村人，分为外地人与本地人，户籍制度成为人口管理、流动管理、教育资源管理、保障系统管理的依据。目前的现状是非常的不公平。它的不公平现表现是多方面的，正如国务院参事任玉岭在一次发言中提出的那样，有的生源临近名校，却因为拿不出钱就上不了就近的名校，这是一个极其寻常的现象。户籍制度的不公平几乎在所有领域都明显的存在着，确实亟需改革。

但是，作为一个研究国家住房制度建设的学者，我们在调研中发现，户籍制度已经是一个牵一发动全身的制度，没有一个系统性改革就无法进行下去。

在农村，我们每天讲确保18亿亩耕地面积的红线，有谁想到过，在目前的8亿农村人口当中，已经有3个亿进入城市打工。我所调研的许多地区，尤其是东部与中部，有超过1/3的农户，主要劳动力已经外出打工，成为打工大省，比如河南，湖北。由于种地不能赚钱，投放产出低，又没有办法规模经营，以至于大量的土地抛荒，宅基地、自留地，承包地，作为户籍制度与农民的承包土地的生活必需品，人走了，房屋空着，土地荒着。为什么，进城没有户籍，农民不能离开农村的根。但是，如果允许农民进了城，但不与农村的宅基地、承包地的管理系统挂钩，也会出现巨大的问题。目前的问题是这个3亿人几乎处在一个3不管的状态，粗略估算，我们的农村大约有4亿亩以上的土地处在荒芜或者欠管理状态。当地政府凭户籍进行管理，但人走了，管不到。流入地由于户籍不在，加之流动，想管也管不着，或者也没有办法管到位。

在城市，尤其是大城市，分成两类部门，创收的部门最希望外来的人口多，外来的人口多了，就业创业机会就丰富，提供各类服务就能增收，假定有一个外地人口来北京或上海，算一个管理的白领，每月租房2000元，交通费300元，算打车的更多，生活费800元，通讯费500元，购买生活用品500元，每月就向当地提供4000多元的消费。这样的管理白领有10万人，当地月GDP增值就有40亿元，但是到了提供服务与保障的部门，就把这些人看作是来城市分蛋糕的，分教育、医疗和住房的资源，就要采取方法卡、拦、堵，不让外来的人口享受所在城市的保障待遇。比如，在北京，每年都有人大代表提方案，要求加强人口管理，强化户籍管理，不给户籍指标，让外地人进不来。理由是北京人口太多，交通不畅，北京是首都，市民素质要高，而外来人口中可能有一些素质比较低，涉及沿街摆摊叫买、甚至涉及黄赌毒等。所以，政府的部门的态度也是两类，一类是举双手欢迎，一类是拿着棍子驱赶。

户籍制度作为一种管理手段，我们也太难为它了。

许多专家提出购房入户，只看中其中一部分有利的理由，但是没有看到这个说法如果成为一个制度，带来的问题会很严重。举例来说，我们知道北京的教育资源极为丰富，过去一个北京户口指标可以在黑市卖50万，甚至有著名导演也要通过黑市购买户口进城。入籍有什么好处？首先是子女可以低分上中国最名牌的大学，可以比外地低100分甚至更多。人民大学附中是北京最好的中学，如果你户籍改革但系统不配套的话，外来的生源可能挤破学校操场，有人能把附近的新住宅楼全部买下来，然后连房子加户籍一起出售。原住地的学校富裕家庭生源流出，甚至不排除一些学校要关门。

再举个例，如果北京市要让外来打工人口都能拥有保障性住房的话，立马有1000万户要来登记，有人问怎么会有这么多人，统计上不是说只有600万人吗，不错，那是过去，只要你这一政策一出台，就会有外来人口以最快的速度过来，来分保障性住房这个蛋糕。

专家提出的购房入户有合理理由也有不合理的因素。再举个例吧，一个山西煤老板，在北京炒了300套房子，现在他不仅可以打全家户口转入北京，享受优质教育资源，还可以拿出290个户籍资源连同房屋一起转让，保证好赚一大笔。

再如，前些年炒房的户口炒进来，当前拿钱购房也可以进来，那么，有的购的小户型20万元一套，花1000万元，有50个户口指标，有的只购两套别墅，也只有2个户籍指标。企业家是比较有炒作能力与购房能力的一个大群体，这个制度出台后，马上就会有全国各地的企业家把在其它城市的户籍通过买房转到北京来，享受优质的教育资源医疗资源与保障服务，然后自己变成两栖企业家。这个制度一出台，城市之间的不合理的财富流动，资源分配，立马要出大问题。让穷的城市更穷，让弱势群体更弱，再增加一批老大难问题，剪不断，理还乱，这样的问题还少吗？

笔者认为，户籍制度改革有赖于一个系统的配套改革。今年春节前，我们已经向国家相关主管部门提交了新的《国家住房制度建议稿2010版》。我们在建议稿中强调了三点，一是让人口流进随着就业流进，在就业基本稳定进享受保障性住房。这样就不会对城市形成冲击。只有在一个城市就业相对稳定，收入达到和超过城市就业人口平均年收入水平的，这条线划定是因为外来人口是为城市做大蛋糕作贡献的，而不是来专门分蛋糕的。二是户籍制度与保障性住房供应相配套。符合保障性住房制度条件的，实际上就业相对稳定，收入达到了一定标准，申请到了保障性住房的，户籍登记也有个依托。三是保障性住房制度全国一盘棋，不管在农村或城市，只能在一个地方享受保障性住房。四是户籍制度转移与城市产业规划配套。有的城市人大代表总是强调人口太多了，要限制人口，这不是办法，我们认为是这个城市的规划没有做好，因为依托于人口依托于就业，就业就必须有产业，城市如果把产业分流出去了，把投资分流到产业中去了，外来人口就会与产业一起流动。

下面介绍几段建议稿的相关内容：

第二十八条，申请建制镇基础性保障住房，原住民申请年龄不得低于24周岁，外来人口且在原住地没有基础性保障住房的，须在该镇工作居住两年以上，有正当的职业与经济收入来源，其经济收入达到或超过所在镇居民平均收入水平。外来人口在原住地拥有基础性保障住房，同时在就业地申请基础性保障住房，需在申请时提交原住地基础性保障类住房处置办法，并在原住地住房保障部门签订处置合同，在就业地获得基础性保障型住房之日起，两年内对原住地基础性保障型住房进行适当的处置。（以下有关原住民或外来就业人口申请基础性保障型住房的相关管理办法参照本条）

说明：原住民是国内外对长期在原有地区生活的人群的一个总称。这里所说的原住民，包括城市。这是对原来就在本地生活的人群与外来就业人口做一个界定。本地居民，从法律上说，到了国家婚姻法允许的年龄就可以结婚，那么这么一群人与外来就业人口有一个在保障性住房方面的申请界限。城市为什么要对外来就业人口的保障性住房资格进行限制，一是因为外来人口在原有住地享有保障性住房，或在农村享受宅基地的保障；二是因为外来就业人口时间过短就业还很不稳定，流动性大。三是因为保障性住房是一种重要资源，资源紧缺而强调条件是必然的。四是因为外来就业人口在就业地申请保障性住房必须与原住地保障性住房管理部门有个交接，办理相关手续。五是因为外来人口过多过快，会导致所在城市人均利益下降。如果允许外来人口一拥而上分享城市多年发展的成果，这也是一种不公平。符合上述设立的条件，即为城市福利的蛋糕做大有贡献的人，也是已经基本融入城市的那一部分人，这样解决保障性住房与城市户口就顺理成章了。以下的二十八条到三十条的解释与本条同。

第二十九条  申请小城市及中等城市基础性保障住房，须在该城市工作居住三年以上，有正当稳定的经济收入来源，其收入水平达到或超过该城市居民收入平均水平。原住民及外来就业人口申请基础性保障型住房的，其它条件同第二十七条。

第三十条  申请大城市基础性保障住房，须在该城市工作居住四年以上，并有正当稳定的经济收入来源，其收入水平达到或超过当地居民平均收入水平。原住民及外来就业人口申请基础性保障型住房的，其它条件同第二十七条。

第三十一条  申请特大型城市基础性保障住房，须在该城市工作居住五年以上，有正当稳定的经济收入来源，其收入水平达到或超过当地居民平均收入水平。原住民及外来就业人口申请基础性保障型住房的，其它条件同第二十七条。

第三十二条   拥有工程师以上职称或高级技工职称，或其它特殊需要专业技术人员与管理人员，是否给予放宽准入条件，其相关内容由城市人力资源管理部门研究，报经该市人民代表大会决定后实施。国家已有相关规定的按国家规定执行。

这一条内容是全新的，是现有内容的一个补充。因为各个城市发展情况不一样，城市发展阶段与需求也不一样，给出一个规定，让城市能根据自己的需求引进才，给引进人才享受保障性住房待遇。

第三十三条  凡获得城市基础性保障住房的申请人，如果户籍在外地，可提出申请迁入户籍，所在城市应予接收。

户籍制度其功能是人口登记与管理，近些年来，户籍制度的功能被不适当的扩大化了，它成为城市居民享受各种保障的依据，教育、医疗、就业扶持等多种待遇通常都与户籍挂钩。在城市化迅速发展的今天，最突出的问题是人口管理空白。即原住地人口外流管不到；新就业地由于没有户籍管不着；因此城市管理难以落实到位。建议稿允许获得保障性住房的就业人口，可同时办理户籍迁入。可以解决城市大量人口“两不管”的问题，有助于提高城市管理水平，而且切实可行。

第四章  居民基础性保障住房权利的流转与管理

第三十四条  我国城市居民和农村居民，不论户籍、实际居住地及工作地相同与否，只能拥有一处基础性保障住房，或以基础性保障住房权为基础的调剂类自住型住房。申请新居住地基础性保障住房的前提是放弃原有住房的基础性保障住房权属。

第三十五条  申请人获得新的保障性住房后，应当限期对原有保障性住房选择相应的处置方式：按市场价补交保障性住房与商品房之间的差价，成为私有的商品房；或向住房保障部门申请成本价收购。原住房在农村的，应向所在地县级行政管理部门申请处置，经批准后可以优先向当地符合申请保障性住房的个人或家庭转让，转让出售未果，可由行政管理部门决定继续使用或拆除后恢复为农业用地。

第三十四条与三十五条是非常有针对性的，主要解决有限资源的合理分配问题。住房实际对应着的是土地资源。中国是个土地资源紧缺的国家，十三亿人口是一个极为庞大的基数。在城市化如此迅速的今天，迫切需要解决保障性住房流转问题。它是集约经济的一个重要组成部分，也是节约土地资源的重要方面。在我们调查过的农村，大量的农户离土离乡多年，许多家庭已经定居在城市，但是农村的那个房子还在，宅基地自留地还保留并荒废着，这些遗留问题都需要解决。如果一户宅基地加自留地是2亩，承包地再有2亩，假定全国总数有1亿户，这样，有可能有4亿亩土地荒废或者没有充分利用。这对国家管好用好土地资源十分重要。建议稿试图提供一个方案。

在户籍制度通盘改革方面，我们提出，随就业情况转多，既稳妥，又完备，对城市不会形成冲击。建议稿中的内容是这样的：

第三十一条  申请特大型城市基础性保障住房，须在该城市工作居住五年以上，有正当稳定的经济收入来源，其收入水平达到或超过当地居民平均收入水平。原住民及外来就业人口申请基础性保障型住房的，其它条件同第二十七条。

第三十三条  凡获得城市基础性保障住房的申请人，如果户籍在外地，可提出申请迁入户籍，所在城市应予接收。

说明，户籍制度其功能是人口登记与管理，近些年来，户籍制度的功能被不适当的扩大化了，它成为城市居民享受各种保障的依据，教育、医疗、就业扶持等多种待遇通常都与户籍挂钩。在城市化迅速发展的今天，最突出的问题是人口管理空白。即原住地人口外流管不到；新就业地由于没有户籍管不着；因此城市管理难以落实到位。建议稿允许获得保障性住房的就业人口，可同时办理户籍迁入。可以解决城市大量人口“两不管”的问题，有助于提高城市管理水平，而且切实可行。

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http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201002/13/t20100213_20108442.shtml

文章题目是：“学者撰住房制度建议稿:新制度必须解决八大问题”