中国的安全生产形势究竟如何，煤炭事故屡屡发生的背后，有多少是人祸所致？ 5月6日，国家煤矿安全监察局副局长黄毅说：从主观上，我仍然认为，是落实不下去，严格不起来的问题。制定了这么多的政策措施和法律知识，但没有真正落实到基层、落实到企业，甚至基层的工作人员对这些政策措施都不知道，这是怎么落实的？（《经济观察报》5月8日）

        事实上，“法律规定的处罚手段是很硬的，但存在执法不严的问题，该关的没关，该处罚的下手不狠，处罚不重”的性情，公众并不陌生，而国家煤矿安全监察局副局长黄毅给出的例子则让公众多了一种理解：国家规定最高罚款200万元，但哪个地区的煤矿罚款达到了这个数？有的地区达到80万、100万就算高的了。而且，行政法规里规定，某个行政区域内有一两处非法生产的矿井，就要对行政领导免职，现在有几个免职的？

        一句话，矿难频发与“严不起来”有着密切的关系。根据制度经济学的视角，如果一种现象存在着明显不合理性，但实际上这种现象不仅普遍存在，且有不断强化的趋势，那么，可以肯定的是，问题不是个人或个别利益群体的问题，而是在制度或规则层面出了问题。对矿难频发的审视同样离不开这样的视角。

      何以理解“该处罚的下手不狠”？直接地说，这就是“矿难损失很大，直接责任人买单的很少”，就是责任追究不到位。一是民事责任。在民事责任的承担方面，实践中存在的问题主要是赔偿标准过低和矿工受害、政府买单。因为极度追求经济利益、漠视安全生产而导致的矿难在很多情况并不会使相关主体的既得利益尤其是经济利益受到巨大影响。这样的民事责任承担难以起到遏制矿难的作用。

            二是行政责任。在实践中，行政责任的追究常常出现不到位的情况，如以罚代管现象大量存在，对行政监管人员的责任追究流于形式，当时受处分，不久就异地、异岗任用甚至升迁的情况时有发生等。在刑事责任追究方面也有流于形式的嫌疑。

         也就是说，现实中，政策和法律往往出现断层，有的执法者在利益旋涡中，依据的不是政策和法律，而是潜规则，表现为上有政策，下有对策。这就导致不同层次的相关法律制度条款中，尤其法规以下的规范性文件中，禁止的条款很多，责任条款很少，要么没有，要么模糊。所以现实中常出现，法律的大棒举得高高的，但不知砸向谁，最后不得不轻轻落下的滑稽场面。这也正是作为行政法治底线原则的“有权必有责，用权受监督，侵权必赔偿”常常变成纸面口号的原因所在。

         要认识到，矿难直接反应的是生产安全问题，但其折射的是严重的社会问题。矿难能否得到有效遏制，取决于对矿难根源的准确把握和认知。从整体上看，我国的矿业监管体制是有缺陷的，监管不力的问题十分严重。监管体制的设立中存在对矿业企业的多头监管、职能重叠、职责不明等问题，导致监管不力。利益驱动导致政府失位、官矿勾结，监管流于形式。也就是说，“该处罚时下手不狠”是制度失灵的表现，也未尝不是变相的“人祸”。

        要构建行之有效的矿难防控体系，必须深入把握导致矿难的主要原因，尤其是其中具有可操控性的制度性因素。唯有如此，才能确定有针对性的矿难防控措施，建立起科学的矿难防控体系，才能减少矿难的发生，最大限度地降低矿难所造成的损害。
          因此，“该处罚时下手不狠”的规制失灵何以救治，就成为整个社会应面对的课题。惟有针对导致矿难的制度性因素进行救治，才能达到目标。