中国精神卫生立法进程

心理咨询师 吴剑

2017年2月22日

   二十多年前，刘协和教授和他的团队起草的《中华人民共和国精神卫生法（草案）》第一稿时，可能难以想象这个艰巨历程。经历之曲折，前后经历了27年，争议之热烈（在国务院和全国人大常委就2次情感范围公开征求意见），影响之广泛（覆盖人口13亿）。一个关键词：守旧/创新。如“轻个体”的传统就制造人间悲剧，不尊重个人的自主权就是中国传统文化的糟粕。

一、历史回溯。1、1980年的拓荒期，这时候国内外没有可以借鉴，参考文献也是寥寥无几，并且比较陈旧。除了联合国UN，世界卫生组织WHO，世界精神病学协会WPA，的声明，宣言，如《精神发育迟滞者权利宣言》UN1971，《残疾人权利宣言》UN1975，《夏威夷宣言》WPA1983，《精神疾病患者权益和保障的声明》WPA1989，《精神病人人权宣言》WMHA1989,1983年的英国精神卫生法，当时主要还是填补精神卫生工作的面临法律空白，如住院问题，司法鉴定程序问题。WHO在1987，1990，派遣专家来中国举办培训班，提供大量帮助。到1991年修改到第10稿。立法宗旨是“保障人民的精神健康，维护居民患精神疾病以后的合法权益，促进精神卫生事业的发展”，10稿增加了“加强江苏卫视管理，维护社会安定”，内容涵盖比较窄，条款比较原则，法律语言不规范。2、1990的观望期，那时候精神卫生法立法在国际上是一个高潮，1991年第46届联合国大会75次全体会议通过了《保护精神疾病患者和促进精神保健》的119号决议，并且提出25项立法原则。WHO1996年归纳为10项基本原则。2001年，160个成员国有3/4有了精神卫生法，50%在1990-1999年制定和颁布。1995,1999，WHO仍然派遣专家来中国讲座，希望动员政府重视。吊诡的是，1991年以后，中国精神卫生法立法基本停止，进入10年观望期。可能的解释是：经济高速发展使经济领域立法成为当务之急；1989年zzfb，1999年xj出现牵扯社会立法领域的主要精力，立法愿意不够强烈；资源和保障水平整体落后和地区不平衡，阻碍了立法；精神卫生政策和服务体系不健全，使法律制度的设计面临难以落地尴尬。3、加速期，1999年的北京/WHO精神卫生高层研讨会，上海/WHO精神卫生高层动员会为标志，进入加速期。1999年WHO与北京大学合作举办立法培训班，专家组修改了11稿。2000年法律草案的调研和修订进入常态化，卫生行政部门和社会对法律制定的重视程度不断提升。2002年卫生部颁布的《中国精神卫生工作规划2002-2010年》，明确提出要加快制定精神卫生相关法律法规和政策。并且开展《中华人民共和国精神卫生法（草案）》立法调研，起草，论证，及时报请国务院审核，并送全国人大审议。2004年国务院的《关于进一步加强精神卫生工作的若干意见》，进行了重申。2002年以后，全国人大和全国政协代表的立法呼吁明显增长。2000-2009年，草案正式通交国务院法制办，卫生部每年主持召开立法座谈会305次，全国范围征求意见4次，飞专题调研5次，招标控制立法相关难点问题的技术研究课题25项，编辑《参阅材料》80万字，工作组参加WHO精神卫生法立法工作，如《WHO精神卫生，人权与立法资源手册》，挪威医学会NMA从2005年与中华精神科学会CSP和中国精神科医师协会CPA合作，疾病精神卫生立法宣传骨干培训项目。地方立法也卓有成效，上海市2001年通过《上海市精神卫生条例》。这些大部分时间，地方法规，国家法律草案，讨论没有遇到非常重大的原则性争论意见。台湾（文化相同）和日本（文化相似），对精神卫生法也进行了修订，是我们的参考。随着经济社会的发展，政策措施的不断完善，服务模式和技术的不断积累，许多立法规定了各级政府的职责，精神障碍预防，患者权益保障，社区为基础的康复，已经不是无本之木。立法意愿和解决难题信心提高了。

二、焦点困境。精神卫生服务及配套政策和法律，在西方国家已经经历了数百你曲折历程，患者个人权益和公众利益的冲突与平衡是永恒的主题。中国精神卫生法在最后阶段，特别是2010年以后，各种利益群体的博弈陡然增加。与大多数西方国家的争论主题不同，保护正常公民的人身自由，就是不被精神病的呼声日益高涨。严防精神障碍患者肇事肇祸，加强社会管理的要求不断提高。立法者面临各种压力，包括照搬西方国家法律设计，由非精神科专业人员或者通过严格司法程序决定精神科非自愿治疗，国内部分地区的习惯性对患者危险行为的零容忍和治理责任化的措施合法化。如何保障患者权益和促进事业发展反倒成为最不受关注的问题。突出表现，就是把精神卫生服务提供者，患者，患者家属，普通大众等原本没有根本利益冲突甚至在战胜精神障碍方面具有一致利益的群体，人为对立起来，使精神障碍的诊断，住院治疗在中国本来比较单纯的医学和公共卫生问题遭到污名化，立法思想一度比较模糊。批评中国精神卫生法比较守旧，主要是认为草案是由医学界人士主导完成的，必然有大量的部门利益和行业利益。认为欧美国家已经有现成的严谨法律，不去移植或者接轨必然就落后。这些观点经不起事实检验，对于精神卫生这样的专业性很强的立法，虽然是卫生部的专业研究的基础上提出的法律案的部门案，但是提交国务院，尤其的全国人大讨论研究，已经修改得面目全非了。医学界的观点反倒很难接受。法律界的专家主导的草案在后期稿，虽然在制度设计上（非自愿医疗制度）借鉴了西方国家的做法，但是显然他们对中国精神卫生医疗服务的实际情况缺乏深入了解，而且对实施西方制度的必须完整的配套制度，如人力资源，社区网络，司法体系职责，监狱服务，资金投入等，没有足够重视。更重要的是，西方国家已经反思这些立法措施带来的副作用，如服务效率低下，碎片化的问题；基层，社区和家庭管理治疗精神病患者的压力增加，尤其是患者照料负担加重；患者无家可归或者进入刑法司法体系如监狱的比例增加问题；医患纠纷的法律诉讼增加，医疗执业风险增加。总结教训，努力破解，接轨不一定是创新，适当关注中国复杂的现实团队不一定是守旧。最终的精神卫生法的多方博弈的产物，有各种观念争议的痕迹，无法使各方面满意。在对精神科临床工作的限制上，一定程度上甚至超过了欧美国家，如分割了危险行为标准（危害他人/伤害自身）并区别处理；把危险性作为非自愿治疗的唯一条件，淡化警察在非自愿医疗相关程序上的责任；救济程序由患者（不是由非患者利益代表或者第三方）自行启动并且缺乏中立的裁判；对监护人的定义模糊但是又是代表或者决策的唯一角色；在社区如何强化对出院严重精神障碍患者的非自愿医疗和随访管理方面，法律似乎没有考虑国际主流发展趋势（如建立社会工作者团队，社区强制治疗制度）；在责任化管理精神障碍患者个体方面，有与维护患者权益思想背道而驰的规定（无条件对严重精神障碍实施报病）。

但是，瑕不掩瑜，中国新的精神卫生法亮点远大于瑕疵，如何适应其可能给精神卫生服务带来的影响，借法律推动促进精神卫生服务质量的全面提升和整体事业的健康在，最大程度保障广大精神障碍患者的权益，是精神科专业人员，行政管理部门，法学，社会尽快形成最大共识，中国精神卫生法的实施才能带来真正有意义的创新和发展。