一

机构的整合包括两个方面，一是增设，二是精简。反腐机构的整合即指反腐机构的增设与精简。

机构的增设与精简看似矛盾，实际密不可分，是一个事物的两个方面。机构设立为完成某一目标任务，机构精简使完成任务更具成效。

设立国家预防腐败局，是今年“两会”期间监察部向外界透露的一个重要消息。有的新闻记者称这一消息为一颗重磅炸弹，连续报道，议论纷纷，赞许声不断，大都认为这是深入开展反腐斗争的一个重大举措，意义非同一般。笔者初听这一消息有种时光倒流的感觉。怎么又要增设机构，不是要精简嘛？仔细一想，这不过是反腐机构的又一次整合。而这种整合，实际已经进行二十多年了。

二

反腐机构的整合开始于上世纪70年代末期到80年代中后期。那时为腐败萌生、发展期（引用邵道生的阶段论，下同）。这是相对于以后腐败恶性发展而说的。改革开放给国家带来了生机，也使沉渣泛起，不过一两年就有相当多的干部被腐蚀，卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的，犯罪的严重情况不是过去“三反”、“五反”那个时候能比的，那个时候贪污一千元以上的是“小老虎”，一万元以上的是“大老虎”，现在一抓就往往是很大的“老虎”（邓小平语）。为此，在恢复各级纪律检查委员的基础上，开展了一场打击经济犯罪的活动，并逐步建立起改革开放之初的反腐体制。

那时，“文革”刚刚结束，党中央果断停止使用“以阶级斗争为纲”的错误口号，决定把全党工作重点转移到经济建设上来，实行改革开放，加强民主，同时决定恢复党的纪律检查委员会。党的纪律检查委员会的恢复是改革开放后建立反腐体制的关键一步。十一届三中全会之后，从中央到地方，各级纪律检查委员很快设立，承担起反腐败的重要任务。打击经济犯罪活动则拉开了改革开放之初的反腐斗争的序幕。

1982年1月11日，中共中央发出《紧急通知》，传达了中央常委关于对一些干部走私贩私，贪污受贿，把大量国家财产窃为己有等严重违法犯罪行为采取紧急措施的指示。3月8日，五届人大常委会第二十二次会议通过了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对《中华人民共和国刑法》的一些有关条款作了相应的补充和修改。4月13日，中共中央、国务院公布《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，打击经济犯罪活动全面开展。

当时，虽“左“的影响尚未肃清，但汲取了历次搞政治运动的经验教训，开展打击经济犯罪活动没有采取群众运动的方式，而是一次有组织有领导的活动。为此，纪委牵头，各地设立了党委领导下的打击经济犯罪办公室。打击经济犯罪办公室是各地党委专司其职的一个重要部门，起着上通下达、下通上达的重要作用，对活动的开展进行具体的组织指导；打击经济犯罪办公室不具体承办案件，但全面掌握活动的进展情况；打击经济犯罪办公室对发现的问题或线索分门别类进行处理，及时移交纪检机关或检察机关等职能部门具体办理；统筹各方面力量于一役，将党的纪律检查机关、检察审判机关、工商税务机关等紧密联系在一起，起着重要的组织协调作用。

最初，各地的打击经济犯罪办公室大都是一个临时性的机构，人员从各部门、主要从政法部门抽调而来。后来根据形势的发展与需要，打击经济犯罪办公室固定了编制和人员，大都直接挂靠纪委，编制和人员由纪委管理。由于当时各地纪委恢复不久，人员少，任务重，省级才几十人，既要承担拨乱反正、落实政策等任务，又要组织指导打击经济犯罪等活动，力不从心，而设立打击经济犯罪办公室则解决了人员不足这一问题。如河北省委打击经济犯罪办公室编制大约占省纪委的三分之一，许多人是通过调入打击经济犯罪办公室而进入省纪委的。

然而，八十年代中后期，在精减机构的要求下，刚落实编制和人员不久的打击经济犯罪办公室很快就被精减掉了，随之我国腐败发展、泛滥的高峰期也来到了。

三

上世纪90年代到本世纪初，是我国腐败发展、泛滥的高峰期。党和政府高度重视反腐工作，把它看做生死存亡的大事，采取一系列措施开展反腐斗争，严肃查处了一批批大案要案，并对建立反腐体制进行了进一步的探索。

建立反腐机制是在精简机构的大前提下进行的，“摸着石头过河”，有一个探索过程。邓小平说：“精简这个事情可大啊！如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。这确实是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍。”总设计师拿出设计方案，提出大体思路，并不是事情的完结，而是事情的开始。

精简机构，如何“精”，如何“减”，不是一个领导人一说了之的事，需要具体操作，需要认真论证和实践检验。机构根据需要设立。如片面强调需要，往往是造成机构臃肿重叠、职责不清等问题。一搞什么活动就设立一个机构，抽调一拨人，只会机构越设越多，行政人员越抽调越多，精减机构的目标永远也不会达到。如果在“坚决执行”口号下想当然办事，操作不当，很可能走弯路。实际情况也是这样，机构设立与精简就如翻烙饼一样，颠过来倒过去，反复无常，机构臃肿重叠、职责不清等问题没有一下子就得到很好的解决。

反腐机构总体上是加强的。撤销打击经济犯罪办公室之后，行政监察机构设立了，检察、审判机关等部门充实了，检察机关内部又独立出了个反贪污贿赂局。随着腐败日渐发展，泛滥成灾的高峰期的到来，部门间的联系也多了起来。按照职责划分，纪检机关负责查处党员领导干部的违纪案件，行政监察机关负责查处行政负责人的违纪案件。而我国特有体制决定了党员领导干部与行政负责人几乎是同一个人。这样，一个案件往往需要纪检机关与行政监察机关两个部门去抓，容易形成各吹各的号，各拿各的调的现象。九十年代初，刚建立不久的行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公了。

这是一次反腐机构的整合。合署办公，两套人马变成了一套人马，挂两块牌子，统称纪检监察机关，力量统一了。但接踵而来的，较之改革开放之初的纪检机关，人员成倍增加了，特别是有的地、市合并，纪检、监察两个机关合署，4个单位的人员一下子合在了一起，严重超编。

纪检监察机关内设机构根据反腐任务的需要增设了教育室、纠风室、党风室、执法室、综合室、审计室、案件管理室等。纪检监察机关这些机构的建立，使管理的范围更大了，除了查办案件外，还要管教育，管纠风，管党员领导干部的廉洁自律工作等，各项任务更加细化了。检察机关也设立了预防犯罪部门。

四

本世纪开始，是腐败与反腐败之间的相持、控制、治理阶段，有人称这一阶段估计大致需要20－30年。现在的反腐机构的整合，仅仅是个开始。

为从源头上解决腐败问题，从制度上遏制腐败，实行标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，要逐步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。近几年，高官不断落马，党内监督特别是对高官的监督更加引人关注，加强制度建设、健全监督机制更为迫切。这些均需要反腐机构的进一步调整与整合，使之形成合力，达到应有之效益。

近几年来，反腐机构的增设与精简几乎同时进行。按精简的要求，纪检监察机关和其它执纪执法部门定岗定编，严格行政与事业编制，明确规定领导指数，撤消了一些单位如杂志社等，同时根据建立教育、制度、监督并重的反腐体制的需要，设立了一些相应的机构。如依据《党内监督条例》，中央和省一级均设立了巡视组，正式列编，一个省级就有三至六个，专司对领导干部特别是一把手的监督之职。这不，国家预防腐败局又要呼之欲出了。

五

成立国家预防腐败局，从名称上看就是重在预防，从报道看成立的理由也是很充足的。

一曰有国际大背景。据称设立国家预防腐败局是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，是借鉴国际上预防腐败的有效做法。《联合国反腐败公约》第六条明确规定，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构……预防腐败”，并赋予机构“必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响”，同时提供“必要的物资和专职工作人员，并为这些工作人员履行职能提供必要的培训”。在2003年12月签署《联合国反腐败公约》之后，中国就对公约在国内实施非常重视，专门成立了由25个部委组成的专门协调机构，目前，各相关部门已经就公约实施以及中国国内法与公约衔接等问题进行了全面系统的研究，并据此开始调整反腐败体制，修改相关法律，完善法律制度建设。

二曰为适应预防腐败的需要。预防腐败，需要加强对干部的教育，使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性；需要加强制度建设，不断提高反腐倡廉工作制度化的水平；需要加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督。成立的国家预防腐败局主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设、机制体制的创新，以及在反腐败上抓一些源头性的工作。这与中央提出的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》精神相一致。

三曰是对反腐格局的调整与完善。据说国家预防腐败局将放在监察部，具体的主管部门还在研究中，但这个专门机构的规格会比较高。在国家预防腐败局成立之后，将来还要成立地方级的预防腐败机构。虽然只是增加了一个机构，但整个国家的反腐败格局发生了重大变化。与“国家预防腐败局”相配套的许多政策和法规也将相继出台，譬如官员个人财产申报制度等。

还有一些理由，报道很多，不一一道来。可以看出，这与二十多年前设立打击经济犯罪办公室相比，侧重于制度建设，侧重于以预防为主，应该是深思熟虑或更加理性的。但能否将惩治与预防有机结合起来，能否起到如香港廉政公署那样权威的作用，能否有效地达到预防腐败之目的，还需要经过公众的评价和实践的检验。

六

反腐机构的整合必须体现精简、效能与制衡等原则，使惩治与预防有机地结合起来。大概设立的国家预防腐败局是反腐机构整合的重要一步。如果能够汲取以往的经验教训，经过了充分论证，进行了广泛的调查研究，彻底摆脱掉那个减而增、增而减的怪圈，充分体现精简、效能与制衡等原则，使惩治与预防有机地结合，就不是一个简单的重复，而是一次螺旋式的上升，一次成功的改革。

未来的国家预防腐败局究竟是个什么样子，整合到什么程度，实际发挥作用如何，只有成立后才会知道。