国有资本收益不能成为另类金库

2008-3-5 新京报

    致公党中央在全国政协会议期间提交的“关于改革国有企业利润分配体制、建立国有资本收益管理制度的提案”，使国家股东对国有企业拥有的收益权问题再次突显。

    国有资本收益是个难以厘清、却必须厘清的重大政治经济事项。目前国有资本收益关系没有理顺，致公党中央的这份提案，指出了目前国有资本收益存在的问题——对于国有企业利润与国有产权处置收益临时化、非制度化，缺乏一套行之有效的制度。

    制度的匮乏导致产生如下积弊端：国有资本收益遭到漠视，政府没有代表全民分享到应得的收益，国有资产存在隐性流失现象；作为财政非税收入的重要组成部分，一些国企独占垄断资源，而收益却没能应收尽收，既无法体现“同股同权”的市场法则，也使不同的企业处于不公平的竞争环境，由此导致不同企业存在先天性的分配不公。一句话，国有资本收益制度架构的缺失，既违背市场法则，也有违国资收益全民分享的准则，使得国企身份模糊，以公益性与公众公司、竞争性企业等不同的身份，对抗消费者、股东收益与公益等诸多责任。

    国企改革的出路何在？出路就是，以国有资本收益权为突破口，摒弃企业性质之争，统一按照市场原则，按照同股同权的方针，让所有的股东包括国有股东在内，分享合理收益，行使法律所赋予的监管权力。

    有关方面已经意识到国企存在的问题，补漏工程已经展开。去年9月和12月，有关部门下发关于国有资本的两个文件，国务院9月8日发布《关于试行国有资本经营预算的意见》， 2007年12月11日财政部和国资委联合发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。文件对于国资的预算、资本收益的收取等项目做出规定。其实早在文件下发之前，一些地方政府或者地方国资委收取地方国企收益已经实行多年。

    此次提案在上述文件的基础上更进一步，提出了两个核心问题，一是国有资本经营预算是否应该纳入公共财政预算体系？二是国资收益是否应该纳入国库按公共财政统一使用？提案均给出了肯定的答案。

    按照目前的规定，财政部根据收入预算和中央预算单位上报的国有资本经营预算支出建议草案，统筹安排，编制国有资本经营收支预算草案。国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，这部分预算带有特殊性质，与公共财政预算不同。提案指出，国有资本收益既是国有资本经营预算的基本内容，又是《中华人民共和国预算法》规定的财政预算收入构成之一，这就取消了国资收益预算的特殊性，而纳入总体预算框架之中。

    正因为与一般财政收入不同，延伸而来的是，各不同利益主体对国资收益如何使用也存在着巨大的争议。按照财政部下发的《中央国有资本经营预算编报试行办法》，中央国有资本经营预算由中央企业编制国有资本经营预算支出项目计划，中央预算单位根据中央企业上报的预算支出项目计划编制本单位国有资本经营预算支出建议草案。财政部根据收入预算和中央预算单位上报的国有资本经营预算支出建议草案，统筹安排，编制国有资本经营收支预算草案。

    可见，如何使用的建议权由企业掌握，财政部拥有的是终审权。这也就意味着，国资收益很可能收之于国企，大部分用之于国企，无法体现出国资收益公共财政的“公共”二字。此次提案建议，在社会主义市场经济条件下，财政收入主要来源于全社会纳税人的贡献，应当按照公共财政的要求，像烟草公司的收益一样，纳入国库统筹使用——既可以根据需要用于支付国企的改革成本，也可以用于减少税收之后的财政平衡。

    笔者支持这一议案。1994年以来国家对国有企业采取的以税代利，企业不必上缴利润的做法，抹杀了国家的投资者(股东)身份，并以国家公权力的角色取代了国家的股东民事权利。而新的国资收益法不仅应该解决这一积弊，更有必要体现股东权益以体现对市场规则的尊重，同时通过国有股东收益纳入公共财政的做法，体现国企资源按照国有股权由全民所有、全民分享、全民分担的一面。国有资本收益理应体现市场与公共财政双重特性，缺一不可。