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(2010-02-07 12:15:31)
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矿产资源管理中中央与地方政府事权划分的思考与建议
来源：国土资源情报2009年9期 作者：陈丽萍
来源：国土资源情报2009年9期 作者：陈丽萍
矿产资源管理中事权配置是一项复杂的系统工程，并非单解的问题，任何一种权力配置方案都需要同财权配置相配套，还要有相应的体制和机制配合。反过来， 任何一种配置缺陷，又都可通过机制或体制的科学合理化来弥补。
矿产资源管理中任何一种事权配置方案，要想发挥其应有的功能，都需要具备一定的外部条件。我国矿产资源管理可以合理预期的外部环境是：
第一，政府依法行政，同时行政公开、透明；第二，信息化水平提高，矿产资源管理的电子政务系 统覆盖全国至县，为行政公开透明、服务网点多元化提供技术支撑；第三，完成大部制改革，亦即自然资源、环境综合管理。我们的制度设计也是在这样三个假设前提下进行的。
一、所有权管理核心事权要上收，基层利益通过强制性规范保护
尽管矿产资源所有权管理和行政管理两位一体，但在具体职能划分上，应对矿产资源所有权资产管理的事权和矿产资源行政管理事权适当分离，并采取不同的事权划分体系。 矿产资源所有权管理应参照民事主体进行资产管理的方式，以实物量和价值量管理为核心。以往实践也表明，地方政府难以代表国家行使矿产资源所有权的重要权能。对中央和地方政府存在利益冲突，地方履行时中央很难监督或监督起来成本很高的事权，应上收中央。上收中央并非上收北京，必要的情况下，应组建派出机构实行一级管理。
之所以如此，其依据是矿产资源国家所有，由国务院代表国家行使所有权；其必要性在于中央和地方政府是两个独立的主体，在经济利益上存在冲突。而矿产资源所有权管理属于中央利益与地方利益明显冲突的权力；矿产资源所有权客体的未 知性，使所有权有些权能很难监管，比如基于储量的监管。
1．资源税、资源补偿费的决策权应集中于国家矿管部门
所有权收益的决策权既存在集中问题，也存在上收和下放问题。权力集中主要体现在费率确定、征收方式的决定权。目前，矿产资源补偿费费率、征收方式均通过法规载明，且由多家机构（矿产资源管理部门、财政部门、发展改革委员会等）决定。在额度和征收方式上，矿管部门无自由裁量权。因此产生的最大弊端， 是矿产资源补偿费对供求反应的滞后性。建议参考国外一些国家的做法，除了在矿产资源立法中载明费率和征收方式外，规定例外条款，允许国家级国土资源管理部 门在市场变化的情况下，遵循一定的程序改变矿产资源补偿费费率及征收方式。其原因是，矿产资源管理部门处于矿产资源管理的最前缘，对矿产品市场变化情况最敏感，同时，其具有相关的专业知识，知道如何设计矿产资源补偿费费率及征收方式才最有利于最大限度地提高资源的回采率和体现公平。当然，解决这种政策反映 迟钝的另外一个途径是矿产资源补偿费制度的设计，使其具有自动反映价格的能力，比如从利润征收权利金，但后者需要一定的条件。
2．矿业权配置方式只能中央统一规定
所有权决策的另一权力，是决定矿业权的配置方式。尽管我国目前通过部门规章对矿产资源实行分类，对不同类别规定了不同的配置方式，但在部门规章中给各省很大的自由裁量权，为省政府扩大招拍挂的范围留下籍口，在缺乏相应协调配套措施的情况下，增加了政府收益，侵害了矿业秩序和所有权收益，为今天和明天留下很多隐患。因此，只有中央政府可以决定什么样的矿产采取什么样的授予方式， 如要变更，必需设置中央干预的程序。这方面可以做出硬性规定的理由，就是什么 样的矿产适合招拍挂，更多的是一个放之四海而皆准的科学问题，而不是一个带有很强地域色彩的行政管理问题。
3．所有权收益的征收权要上收，但须满足一定的条件
所有权收益征收同样存在权力过度下放的问题。在这方面，省级矿产资源管理部门就明智得多，很多省把征收的各类收益，甚至矿山环境保证金的财权都上收至省。 所有权人享有财权是所有权的最权威体现。如果所有权人不享有财权，其所有权就是无任何意义的空头支票，国家所有权也就成为虚置的所有权。而征收收益， 对涉及到所有权收益的各类款项的依法计算及征缴，是所有权的具体实现。在省县存在坐支以及可能存在黑箱操作的情况下，国家保障财权实现最简单的方式就是直接收钱，有电子政务系统支撑，既不会给国家也不会给管理相对人带来负担。因此，建议所有同矿产资源所有权收益相关的税费收缴的征收、罚款、因矿产资源所有权权益受到损害获得的民事赔偿等，都由国家层次矿产资源管理部门直接统一征收（或直接进人国家财政），而非现在分为不同层次的矿产资源管理部门征收。对国家来说，还能籍此第一时间全面掌握所有权收益状况并避免因为地方代征带来的坐支风险。
4．增加所有权收益的监管审计职能
应增加矿产资源所有权收益中价值量的监管及审计职能。通过基层政府对矿业权人交易价格进行监管（通过矿业权人报告相应的信息及基层管理部门采集市场交易信息，并通过国家层次建立全国统一的信息共享平台，实现矿产品价格监管与服务一体化。 在部内设置专门的矿产资源所有权收益审计机构。由于这种审计事权能够构成对矿产资源所有权收益的监督和牵制，且往往需要矿业权人的其他信息（比如税收信息、用水用电信息等）的支撑，基层矿产资源管理部门具有得天独厚的优势，因此，审计和发现问题的职能可适当下放，基层发现问题上报，由国家进行核查并处罚。由于矿产资源所有权收益的审计同地方政府所有权收益的分配直接相关，因此，地方政府应具有一定的积极性和动力做这件事。矿产资源收益的审计人员需要具备一定的资质。
5．应改变对地方政府执行所有权有关权能的授权方式
目前在《矿产资源法》的层次上对矿产资源所有权核心权能直接在中央和地方政府之间进行授权是导致国家矿产资源所有权虚位的根本原因。因省级地方以下各级政府的关系要远远近于中央和省之间的关系，这种授权至少在理论上会形成省以下黑箱，省以下政府出于地方保护的目的，欺瞒中央政府。当然不可能所有事权都由中央统一执行，在需要地方政府执行部分职能时，应改变目前这种直接通过《矿产资源法》进行权力划分的方式。应把国家作为所有权主体这一身份比照一种民事 主体，比照民事主体之间的关系，委托地方矿产资源管理部门甚至地方政府行使部分职能。这样做的依据，就是矿产资源国家所有，且属于一种民事权利。不在法律中规定的最大好处是政府在权力分配时的灵活性。在决策权上，则应该给予矿产资源所有权管理主体更多的决策权。
6．通过法律强制性规范，保证地方政府所有权收益中的利益
在所有权事权的上收中，必然打破原有的利益格局。中央作为强势主体，权力集中会使权力膨胀。为保护地方利益，尤其是基层政府参与矿产资源管理的积极性，考虑到中央政府的强势地位，需要通过强制性规范，限制所有权的权力范围， 以及对地方利益的保护。初步认为，强制性规范应包括下列内容：
（l）建立健全社区补偿和环境生态补偿机制。地方对所有权收益的诉求主要是因为矿业活动对环境社会的负面影响。应采用科学、公平机制，补偿地方政府和社区因矿产资源勘查开发带来的全部负面效果，使外部成本内部化。 （2）补足地方矿产资源管理行政成本。 （3）强制规定地方收益。通过强制性立法规范对所有权收益进行再分配。在征收权直接上收中央的同时，要对中央政府通过强制性法律规范对以下内容进行制约：由法律强制规定所有权收益在中央和地方之间分配的比例，必要的情况下，应强制性规定分配到基层的比例（目前县级政府获得的利益很少）；规定省以下管理部门对收益存在质疑时的解决途径；强制规定收益透明公开。
此外，由于地方政府是矿产资源国家所有权收益的重要分享者，为确保地方政府的利益，以企业为对象的所有权收益监督审计职能可以下放。基层矿产资源管理部门可以通过与税务、统计部门等信息共享，对管理相对人收益进行有效监管，从而间接监督国家收益。这样就形成了权力利益的制衡。
二、宏观调控权力要上收
上收该由上级政府负责的事权，以解决下级政府能力不足、负不起责的问题。 尤其是，有些权力比如宏观调控权应设置为中央专有权力，不能下放给地方。矿产资源领域的对外合作、矿产资源战略储备等事权，都是影响国家大局、且地方无能力行使的权力，不能层层分解。层层分解，职权同构，甚至上下一般粗，必然削弱中央宏观调控能力，难以实现国家所有权管理和矿产资源管理目标。
1．矿产资源规划事权应上收
我国堪称拥有世界上最复杂的矿产资源规划体系的国家。根据我国相关法规的规定，不符合矿产资源规划的项目，不得批准立项，不得审批、颁发勘查许可证和采矿许可证。 我国目前的矿产资源规划的主要功能是总量和结构控制。县级矿产资源规划做到地块，将地块划分为鼓励、允许、限制、禁止开发区。此外，还有其他各类规划。如此细致规划，不仅要对矿产资源潜力进行充分评价，对土地多用途进行全面比较，对环境影响进行评价，还要对国内外经济形势、矿产品供求形势等进行分析，既要对现状有正确的认识，又要对未来有正确的预测。市场经济最大特点，就是由市场主体分散决策，降低风险。如果把规划做到涉及到地块以及矿业权设置的详细程度，必须是在充分掌握信息的基础上，否则必然是拍脑袋规划。这种规划不仅不能起到宏观调控的作用，反而是矿业健康发展的羁绊，达不到规划的目标。何况矿产资源规划作为宏观管理的手段，应是上级事权范围，上级决策，下级执行， 实行决策和执行的分离。编制县级矿产资源规划就的意义值得讨论。
矿产资源规划应具何种地位？很多人主张应该赋予矿产资源规划以法律地位。 我国目前操作上，也赋予规划较高地位，且并没有指明是哪一级规划，操作上包括了所有层次的规划。如果只是目标性规划，不涉及到具体地块，是否具有法律地位并无大碍。但如果是详细规划，也就是县级编制的矿产资源规划，赋予其法律地位，它就变成一种拘束性的行政规划，这种拘束性的行政规划将对矿产资源管理部门、环境管理部门、土地部门、社区居民、矿业企业等都会产生影响，在这种情况 下，反映民意、具有广泛公众参与基础的矿产资源规划制定程序制度就显得尤其重要。这适于制定那些一目了然、信息易采集、采集成本相对较低的城乡规划，以及煤炭、油气等易于发现和评价的矿产，但对于大部分未知矿产资源，是否存在广泛公民参与的基础，值得讨论。如果不能经得起程序考验，规划生命力不强，没有生 命力的规划就没必要赋予其高地位。 在现实中也经常存在这种情况：潜在矿权人想申请的地域不设置矿业权；设置矿业权，甚至鼓励矿业权申请的地方没有人申请。制定刚性矿产资源规划不符合矿业活动的特点。行政规划的最大特点是，规划的策划者具有广泛的自由裁量权。一 般情况下，法律只规定总体目标和规划要考虑的要素，而具体内容的形成留给规划的编制者。建议不赋予矿产资源规划以法律地位，而只是将其作为行政组织内部的一个指示性规范。即便赋予法律地位，也只赋予高层次（比如国家级或国家级与省 级）规划以法律地位。只对个别资源储量状况比较清楚或比较容易搞清楚的矿产， 比如煤炭等，制定矿业权设置计划。
2．矿业权设置计划权要上收
并非所有的矿产类型都适宜政府提前作矿业权设置规划。有些矿产可依申请情况授予矿业权，但煤炭、油气等矿产，事关重大，应做矿业权设置规划。 矿业权设置规划事权涉及到矿业权设置的时空分布，以及矿业权设置的附加条 件等。这是一个影响全局、具有战略意义的权力，需要在国家层次考虑。这种设置 需要完备的研究分析支撑体系，这种支撑体系需要国家统一布局提供。当然矿业权 设置同地方政府有很大关系，主要体现在土地利用及地方经济布局上，这一切又取决于国家矿产资源政策的制定，需要双方协调。但最终的决定权应在中央政府。至少重要矿产资源或者国家需要控制的矿产资源，其矿业权设置规划应由中央政府负 责。只有中央政府才有能力根据国内外形势状况，综合考虑各地区情况，进行全国一盘棋的矿业权设置计划。
三、社会管理应发挥社会力量，且有些事权应给基层
1．通过对行业协会的管理间接实现对中介咨询机构的管理
随着矿业市场化水平的提高，市场上逐渐形成了储量评估师、地质测量师、矿业权评估师等市场中介个人以及由这些人员组成的中介机构。在不涉及国家利益的情况下，在市场经济条件下，这些中介组织将主要依赖行业协会自律规范来管理。 在现行情况下，在行业协会自律制度尚不健全的情况下，政府应通过立法，用类似于律师协会、注册会计师协会等的管理方式，通过立法确立行业协会的地位、职责等，强化行业协会的作用。政府对中介机构的管理主要通过立法对行业协会的管理 来间接实现。
2．应增加矿业社区管理职能
矿业可持续发展是矿产资源社会管理的一项重要内容，矿业社区作为弱势群体，需要强制性规范来管理。需要通过立法增加这方面事权，且应主要下放给基层政府。
四、涉行政管理内容的矿业权审批发证事权要下放
矿业权审批发证的权力既是矿产资源所有权的核心事权，也是矿产资源行政管理的核心事权。涉及到所有权核心权能的部分主要是矿业权审批发证中附带的财产权，这部分事权要上收。这也是让行政审批权同所有权利益分离，让这项事权回归为一项行政职能，而非潜在的利益。审批发证中的其他事权，包括对申请人主体的审查以及其他要件的审查等，都属于矿产资源行政管理内容，这部分权力要下放。 当然，这首先涉及到对传统的矿业权审批决策事权进行分解、分层。 现行的以储量规模、矿种、投资规模等标准进行矿业权审批事权划分，矿业权多级发证，有难以克服的矛盾。一般观点是，应按矿产重要程度进行央地事权划分，海域、跨省矿产、战略矿产和重要矿产由中央政府管理，普通矿产由省级人民政府管理，砂石粘土矿产由县级人民政府管理。但发证涉及到一系列相关问题，需要出现场、国土资源部通过调查函、由地方政府出函，这必然导致责任不清。这种 权力向上集中必然导致中央和省级政府难以到位的一项权力，权力上收产生的很多问题，都是因为其所处的天高皇帝远的特殊位置决定的，这是无法改变的问题。只要中央和省发证，就难以回避。解决这个问题的途径，可以实行派出机构的管理方式，但尚有困难，另一个途径就是权力下放。 县是最基本的行政单位。中央和省级政府在具体权力行使中，尤其是在行政确认中，一直在依赖基层矿管部门。矿业权审批发证权应下放到基层政府，以解决部及省国土资源管理部门管理成本高、无法到位，基层国土资源管理部门缺手段、权小责大的问题。当然，县发证也会有很多问题，但这些问题并非是固有问题，可以建立适当的机制来缓解。
初步认为，中央、省、市、县在矿业权审批发证中的事权作如下划分：①中央 负责海域和跨省界矿产矿业权审批发证及重要矿产的涉外审批发证；②省政府负责 未跨省界、但是跨市界矿产的矿业权审批发证；③市负责跨县界矿业权审批发证， 为避免矿业权人大矿小开，应赋予接受申请的政府承担跨界确认义务；④县级负责其他矿业权的审批发证。
矿业权审批发证属于执行层面工作，中央一级矿产资源管理部门不承担具体的 微观管理工作，不针对管理相对人，中央政府的工作主要限于对执行层面的指导和监督，具体在于：第一，制定矿业权设置规划；第二，在现有法律框架下，发布制定矿业权审批发证以及市场方式配置矿业权的立法、操作指南，尤其是要细化程序性的规定，减少地方政府在矿业权授予中的自由裁量权；第三，负责建 立全国统一的矿业权管理和服务信息平台；第四，对地方政府执行情况进行监督； 第五，保留中央政府的直接干预权。
审批发证职能由基层政府承担主要有下列好处：①体现决策与执行分离。②责任、权力、效率一致的事权划分原则。③理顺监管关系。下级很难对上级监管，但上级对下级监管很容易。基层政府作为审批发证的主体，其上面的任何一层矿产资 源管理部门都可以对其行为进行监督检查。而如果上级审批发证，下级则很难对上 级进行监管。其次，也能解决权力与责任的对等问题。发证权在基层政府，对矿业权人的监管，自然由基层政府承担。④符合大部制的改革方向。在大部制这种未来 发展体制下，国土资源部管理范围必然会扩大，因此必然要脱离具体的微观管理事务，实现决策和执行的分离，逐步同管理相对人分离。⑤符合国际惯例及物权确认 保护制度的要求。⑥可以克服目前多级发证的很多弊端。⑦符合目前我国小型矿、小矿山居主的客观情况。小矿最需要的就是方便快捷，基层政府审批发证可以解决方便管理相对人这个问题。 由于地方法治化水平、行政水平等因素，必然存在执法的随意性，为限制地方政府的任意行政行为，矿业权审批权限下放地方政府，但矿业权作为财产权其发证权限可收归中央。
五、加强公共服务事权，尤其是基层政府在这方面的事权
由国家统一提供公共服务产品的统一平台，基层政府参与公共服务事权，尤其是地质资料服务方面的事权。
六、中央与地方矿产资源管理事权划分的目标模式
基于以上研究，建议在矿产资源立法中，涉及到中央地方事权划分部分，作如下设计。
（一）国务院国土资源管理部门承担白勺事权
（1）会同其他部门制定矿产资源战略、矿产资源规划、矿产资源储备及矿产资源政策。这项事权为国务院地质矿产主管部门专有事权。 （2）通过立法以及对个案进行个别处理，决定各类矿产的矿业权授予方式。监督控制矿业权价款、矿产资源补偿费的确定，并直接收取各类所有权收益。 （3）全国矿产资源统计、预测预警信息平台建设及信息发布。 （4）全国至县级矿业权登记审批电子政务系统的建设与维护。 （5）全国地质资料管理信息系统平台建设与维护。 （6）全国行业协会、中介机构的监督管理。 （7）海域、外商、跨省矿业权审批、发证。 （8）对全国矿产资源管理主体及管理相对人监督管理。 （9）制订矿业权设置方案。 （10）发放矿业权证书。
（二）省、自治区、直辖市矿产资源管理部门承担的事权
（l）省级矿产资源统计、预测预警信息发布。 （2）配合国家有关主管部门制定矿产资源战略、矿产资源规划、矿产资源储 备及矿产资源政策。 （3）省级地质资料管理信息系统平台建设与维护。 （4）跨市县矿业权审批发证。
（三）地市县矿产资源主管部门承担白勺事权
（1）砂石粘土矿产矿业权设置、审批、发证、监督、管理。 （2）接受国土资源部委托，进行各类矿产矿业权审批、发证、监督、管理。 （3）辖区内矿业权登记，提供矿业权登记、查询服务。 （4）辖区内行业协会、中介机构的监督管理。 （5）矿产资源所有权收益的各类审计和举报。 （6）接收矿业权人等按规定提交的各类资料报告，提供地质资料服务。
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