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(2009-11-12 22:12:18)
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矿产资源整合矿业开发杂谈 |
分类： 矿业政策 |
资源整合：还有多少困局要破？
来源：中国矿业网 作者:王琼杰
来源：中国矿业网 作者:王琼杰
2009年11月，对山西的煤老板而言，注定是寒意阵阵、备受煎熬的日子。因为按照山西省政府的计划，本月煤矿整合将进入“刺刀见红”的收官之战，这意味着上千名山西煤老板退出历史舞台已进入倒计时阶段。
与此同时，其他一些产煤大省也都纷纷准备效仿山西，推行国有企业为主的中小煤矿大整合工作。与山西省为邻的另一个产煤大省——河南已经磨刀霍霍，在全面完成第一轮煤炭资源整合，并成功组建了河南煤化工集团后，又酝酿着进行第二轮煤炭资源整合。
据河南省一位业内人士透露，《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》出台并开始实施，尤其是今年9月8日发生的平顶山市新华区新华四矿特大瓦斯爆炸事故后，河南省煤炭资源整合进程明显提速。今年国庆节前后，新一轮煤炭资源整合方案第一稿已经出笼，暂定的矿井单产能力最低为45万吨。现在还在征求意见和修改之中。一旦通过，河南的众多煤老板将很快步山西煤老板的后尘，黯然离开中原大地。
河南省国土资源厅的一位官员证实了上述说法。但他同时纠正说，初步确定的矿井单井生产能力是30万吨，而不是45万吨。
10月9日，山西北邻的煤炭生产大区内蒙古也发出煤矿整合的通知，明确今后在配置煤炭资源时，将向国家和自治区重点煤炭转化、综合利用项目倾斜。
而已经或正在准备实施矿产资源整合的还远不止山西、河南、内蒙古这些煤炭资源大省区，整合的矿种也不仅仅限于煤炭，铁、锰、铜、铅、锌、铝等15个重要矿种，其他对各地经济社会发展具有较大影响的矿种也被悉数列入，一些被当地视为优势资源的矿种，甚至是常见的石灰石、河沙也在一些地方被列入到整合对象之中。
在国家层面，有关资源整合的信号也在不断传出。10月26日，在国土资源部等12个部门联合召开的“全国矿产资源秩序整顿规范总结表扬暨进一步推进整合工作部署电视电话会议”上，国土资源部部长徐绍史透露，经国务院批准，国土资源部等12部门发出了《关于进一步推进矿产资源整合工作的通知》，要求在2010年继续推行矿产资源整合工作。他强调，要继续努力，攻坚克难，坚决打好资源整合这场硬仗。
从本世纪初的地方自发兴起、局部试点，到现在的国家强力推动、普遍展开；从原先的小打小闹、尝试探索，到现在的风起云涌、铺天盖地。矿产资源整合之所以能够以燎原之势迅速展开，除了国家政策支持、地方政府强力推动这些有形之手的调控干预，市场经济的自我调节需求外，还主要得益于其自身具备的有利于提高产业集中度，利于企业做大做强、集约经营，利于对资源的综合利用、规模开发，利于生态保护、矿区稳定等诸多优势。
不可否认，在当前全球经济一体化、国际市场竞争日趋激烈和国内工业化、城镇化建设进程明显加快的形势下，不论是从保护资源、缓解资源瓶颈、提高资源保障能力、减少带血的GDP等大局出发，还是从提高行业的集中度、提升企业的竞争实力和资源开发利用水平、培育大型骨干矿山企业来讲，矿产资源整合都无疑是一把“利刃”。
但是，随着矿产资源整合的逐步铺开和深化，一些不和谐的音符也渐浮水面，并逐渐成为阻碍整合工作顺利进展的“绊脚石”。
困局之一：如何避免资源浪费
资源整合虽然与简单的整顿关闭不同，但是实施过程中同样无法回避关闭中小矿山、减少矿山个数这个棘手的难题。如果说以前的整顿关闭多数情形下属被动防御型，更主要的是为了保证安全、减少事故或控制生产总量的话，那么现在的资源整合当属主动进攻型，主要目的也不单只是为了安全和控制生产总量，还有提高产业集中度、合理保护开发和综合利用资源、保护矿区生态环境等多方面的功效。
所以，在一定程度上，矿山数量减少的多少是衡量整合工作力度大小、成功与否的一个重要标尺。而实现矿山数量减少的途径只有两个：一个是把几个矿山整合为一个矿山；一个是把矿山关闭掉。
这样一来，新的问题就出现了：资源整合的目的之一是为了保护和合理开发资源，而对那些尚有一定储量，生产能力达不到最低要求，又无法实施整合的矿山，如果“一刀切”地采取关闭措施，是不是人为地造成了资源的浪费，违背了保护和合理开发资源的初衷？
其实，早在2006年3月，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国土资源部等十一部委局联合下发的《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源的若干意见》中，就提出通过资源整合要达到六个目标，其中第四个目标就是提高资源回收率。这表明，保护和合理开发煤炭资源、提高资源回收率也是煤炭资源整合应该坚持的原则。
而此次国家12个部门联合下发的整合实施方案，对这方面的要求更为明确。整合的目标任务是，矿产资源勘查布局进一步优化，矿产资源开发规模化、集约化程度进一步提高，矿山安全生产状况、生态环境进一步改善，矿产资源合理开发利用长效机制初步建立。整合的基本原则是，进一步推进整合与产业结构调整相协调，矿产资源勘查与开发相衔接，资源效益与环境效益、安全生产相统一，政府引导与市场运作相结合。
值得一提的是，方案中还特别指出，被整合矿业权周边的零星边角资源、不宜新设矿业权的深部资源可按计划以协议方式出让给整合主体。但这些零星的边角资源，对整合主体—国有大型企业来说，甚至连“鸡肋”都不如，他们根本不会为了这些区区数百万吨的资源而“大动干戈”的。
因此，资源效益在很多地方很大程度上都让路给了安全生产或生态效益，而没有真正实现三者的统一。有的地方甚至是因噎废食，为了安全生产，不在强化管理和落实责任上下功夫，而是简单地对煤矿一关了之，广东省就是最好的注脚。作为缺煤又是用煤大省的广东，因兴宁市大兴煤矿“8·7”特别重大透水事故的发生，干脆一纸命令将原有的253对煤矿全部关闭。“消灭”了煤矿也就从源头上消灭了事故隐患，可这些煤矿遗留下的资源也成为了牺牲品。
就山西省来说，这次资源整合设置的最低门槛是矿井年生产能力90万吨，这就意味着90万吨以下的矿井将统统被毙掉。这其中既有能进行整合并通过技改达到 90万吨及以上的矿井，也不乏有独立成块无法整合，依现在仅存的储量又没有技改扩能价值的矿井。如果对这些无法整合的矿井全部关闭，其所拥有的资源将永埋地下，无法开发利用，比其那些吃白菜心、采肥弃瘦来说，此举无疑是更大的资源浪费。
河南省国土资源厅的这位官员也直言不讳地说，资源整合按理说是应该统筹兼顾多方面成效的，然而，目前资源整合在实施中却走调变样，许多地方政府只是简单地把其作为保证安全的一个举措，这是不应该的。他举例说，如果河南省这次资源整合中，把煤矿的单井生产能力定为30万吨，那将意味着河南省的小煤矿由此退出历史舞台，其所拥有的煤炭资源有相当部分也将随着矿井的关闭而“遗弃”。
其实，在已经实施了资源整合的地方，这种情况早已出现，并引起了业内有关人士的质疑。
某省的资源整合方案中，对一些无法进行整合的小煤矿分为“独立块断”和“单独保留”矿井。该工作刚启动时，不仅小煤矿弄不清楚二者之间的区别及优劣，就连一些基层的主管部门也是稀里糊涂，小煤矿只能像押宝似的“对号入座”。等到资源整合已接近尾声，这些矿井按照省有关部门批复的方案正在进行技改时，省里资源整合领导小组才把“宝”亮开：“独立块断”矿井采矿证到期不再延续，矿井关闭；单独保留矿井可以进行延续。
这样一来，不仅小煤矿先期投入的技改资金打了水漂，更重要的是，因这几年来，小煤矿不是三天两头停产整顿，就是整天忙于应付技改，很少正常生产，所以采矿证尽管到期了，可原来批复的储量却大部分都还没有动。随着一大批独立块断矿井的寿终正寝，一块块储量几十万吨、数百万吨的煤炭被无情地遗弃了。
“这些煤矿中许多的资源储量还有数百万吨，附近又没有其他煤矿，一旦把矿井关闭了，这些资源不就白白浪费掉了，真是太可惜了！”当地的市国土资源局局长痛心地说。
而省里的有关部门领导却不同意这种悲观的说法。他认为，只要资源还埋在地下，就不算是浪费。“资源还在地下就不算是浪费吗？那么将来谁还可能为这区区的几十万吨煤炭重新建井开发呢？！”地方政府的一位领导苦笑而又无奈地说，“这样的资源整合其实就是资源浪费，尤其是在当前资源瓶颈对经济发展的制约作用越来越明显的情况下，这样简单的做法得不偿失啊。”
一个不争的事实是，随着新一轮资源整合大战的打响，一些年生产能力达不到政策规定又无法整合的矿井的相继关闭，将有更多的煤炭资源可能会“暗无天日”，沉睡地下了。
所以，如何在资源整合中减少和避免资源的浪费，实现资源整合和资源保护的有机统一，已成为一个需迫切破解的难题。
困局之二：如何化解利益之争
资源整合的关键是利益协调和平衡。资源整合在一定程度上来说，不仅是矿山企业的重新洗牌，也是各方利益的重新调整分配，所以如何化解各方的利益纷争，寻找出一个最佳的利益平衡点，实现“和平”、和谐整合也就显得至关重要。
按常理，资源整合本是企业间的自主行为，应在依法依规的前提下，按照市场游戏规则来进行，符合双方利益、能实现双赢就合。然而，在当前形势下，许多矿山企业缺乏战略眼光和全局观念，为了维护既得利益，对资源整合并不太感冒，甚至还设法抵制。
为此，在资源整合过程中，虽然各级政府提出的基本原则是“政府宏观调控、市场化运作、依法推进”。就是在本次国务院批准下发的《通知》中也明确提出，地方政府要注重运用经济手段推进整合工作，切实保护参与整合的矿业权人的合法权益。在符合整合主体标准的前提下，应优先从整合矿区内产生整合主体。但在实际运作中，由于方法不得力、措施不配套等原因，往往是政府取代了市场而成为了主导，行政力量明显高于经济手段。综观各地的资源整合，“路线图”几乎都是如出一辙：省政府出政策，明确整合最后期限，下发保留矿山指标并分解到各市；各市出措施，进一步细化指标；各县（市）具体操作实施，确定整合对象。整个过程几乎全都是行政的力量，鲜能看到市场的影子，这样无疑进一步加剧了各方利益的博弈。
“到期不整合，就要关闭。要真整合，难度很大，矿井都想成为整合的主体，利益不好协调平衡。”一位重点产煤市的主管领导无奈地说，“最后只能拉郎配，一个采矿许可证，多套生产系统，把几个矿井简单地拼凑起来，而实际上这些名义上整合为一个矿井的小煤矿还是各自为战，都保留着自己独立的生产系统。”
而有些比较精明、善于钻政策空子的小煤矿，干脆挂靠到国有重点煤矿的名下，摇身一变成为了“正规军”。尽管每年向挂靠单位缴纳一些管理费，却省去了很多麻烦和不必要的支出。
至于那些达不到保留标准，在整合中被关闭的矿井，因缺乏相应的补偿机制，赔偿不到位或根本得不到赔偿。为弥补损失，只能明关暗不关，它们大都铤而走险，私自进行非法生产。
相对于小煤矿，地方国有煤矿和重点煤矿之间的整合更复杂，涉及的利益面更广泛，留下的后遗症比较多，既有税收征收及地方利益问题，又有职工安置难题，还有安全管理问题。如果处理不好，很容易酿发群体性事件，影响矿区稳定。
“目前的并购重组和资源整合，都是过分地依赖行政手段来整合地方煤矿，没有确立一个合理的法定补偿机制，或虽有了相关规定，但与个体煤矿的目标期望相差太远，也很难调动他们参与煤矿整合的积极性。因此，需要政府通过政策来保护大型煤炭企业和中小煤炭企业尤其是个体矿主的利益，建立合理的补偿机制，这是加快煤炭资源整合、兼并重组所必需的。”山西一大型煤炭企业的领导认为。
就山西省而言，这次明确的整合目标是，到2010年底，全省矿井数将由2598座下降至1000座，煤矿企业将由2200家减少至100家左右。动作之大，范围之广，前所未有。其中不仅有山西本土的煤老板，也有一批来自浙江等外省的煤老板，被整合的企业性质有国有的也有私营的。如果处理不好方方面面的关系和利益、赔偿又不到位的话，整合成效如何还是一个问号。
而事实证明这种担心绝非多余。据了解，山西资源整合行动并未能按时间表行进，而是一度遇困，目前仍在“突围”中。矛盾的焦点是兼并双方对资产价格无法形成共识，煤老板认为自己的矿产被低估。另一方面，2006年前后，山西省曾“明晰产权”，向煤老板征收过资源有偿使用款。退补这笔钱数额巨大，兼并企业难承其重。
困局之三：如何才能整合人心
资源整合能否取得成功，企业文化的融合至关重要。对国有矿山企业之间的整合来说，资源整合不仅仅只是整合矿产资源，扩大矿山企业的资源储量和生产规模，还要整合人力资源，盘活被整合企业的文化资源等无形资产。企业整合后，必须要摸清双方的企业文化基础，制定好融合方案，选择适当的融合方式，打造融合的优秀团队，用最短的时间达到整合人心、相互融合、和谐统一之目标，为企业的持续、稳定、快速、发展提供强大的保障。
然而，不容忽视的是，在地方国有企业和重点国有企业间的资源整合中，作为整合的主角之一——地方国有企业根本没有发言权和选择权，完全听从于婆婆——地方政府的安排。一些地方政府或从安全管理的角度考虑，或从增加财政收入的立场考虑，根本就不与企业商量，也不经职代会讨论，就私自做主，越徂代庖，把原本效益很好的企业以整合的名义“转卖” 了。
不管是什么性质的企业，市场经济下奉行的都是“以经济效益为中心”。这些国有重点企业不可能是“救世主”、“慈善家”，花巨资整合来企业的主要目的也是为了发展和效益。整合完成后，他们原先的一切承诺都成为空文，有些甚至为急于收回买矿成本，只是把企业的名字一换，不投资，也不技改，就在原有的基础上继续生产。
尤为忧虑的是，一些企业接管被整合的企业后，以胜利者、“占领军”的姿态高高居上，全盘否定被整合企业，厚此薄彼，看不起或排挤原来的企业干部职工，自己企业派驻的干部领着高薪，对原先的企业职工却变着法压低工资水平。
“资源整合了，人心整散了，企业受损了，职工遭罪了。”一位曾在地方煤炭企业担任主要职务的领导痛心疾首地说，“因为地方政府主要领导的‘拉郎配’，一个个原本前景很好的地方国有企业现在被折腾得是人心思变，怨声载道。”
某国有地方煤矿自上世纪七八十年代以来，就一直是全国地方国有煤矿行业的老先进，不论是企业整体管理水平和效益，还是干部职工队伍素质和能力，都是一流的，还涌现出了一大批全国、省（部）级劳动模范、先进工作者等。这家企业被地方政府强行整合给一国有重点煤炭企业后，新“东家”以“救世主”自居，大肆宣扬灌输自己的思想和理念，不仅鄙夷原来的干部职工，就是原来的企业精神和优良传统，以及各类先进人物等“精华”也全盘否定，最终导致该企业人心浮动，怀旧情结顿生。
而在现实中类似的例子是不胜枚举，由此而引发群体性事件的案例也不时见诸报端。因此，如何维护被整合企业职工的合法权益，真正达到合二为一、一视同仁，实现资源和人心的最佳整合，也是不得不正确面对和亟待解决的问题。
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