“价款”被泛化的“路线图”

来源：中国矿业网 作者：郝军

“价款”的概念不断被“泛化”，总有源。本期“大讨论”刊发的郝军先生的文章大致勾勒出了其“路线图”。这不禁令人想起“传口令”的游戏，一支长长的队伍，只要在某个环节出了偏差，首与尾的“口令”会大相径庭。“口令”有误，行动也就南辕北辙，五花八门，这并不奇怪。

问题是，“口令”为什么会传错？是认识的不到位，还是别的什么原因？这好像与“创新”、“与时俱进”并无关系。若要“创新”的话，资源补偿费为什么不被“泛化”呢？“价款”无疑是当前勘查与开发领域中的热点问题，却不能属“疑点”。“疑点”是法律法规不甚明确的地方，但从实际情况看，现在却以讹传讹地“疑”了起来。所以希望大家都来读读郝文，一来让自己头脑清晰起来；二来一旦要“传口令”时也不至于传错。

当前，探矿权价款和采矿权价款[以下简称“探（采）矿权价款”]的概念被“泛化”，法律原意已经被扭曲。《中国矿业报》4月29日刊出的“矿业 权价款代表什么权益”一文,十分明确地阐述为“出资人权益”,可谓正本清源。但是,此科学概念为什么会被扭曲呢？其“路线图”是什么？让我们来做一次回顾 与分析。

一、探（采）矿权价款的法律（法规）原意

1998年出台的国务院240、241、242号“三个配套法规”，在我国矿产资源法律法规中，首次出现了“价款”这一概念。国务院240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条，明确了什么是探矿权价款，“申请国家出资勘查 并已探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探 矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”国务院241号令《矿产资源开采登记管理办法》第十条，明确了什么是采矿权价 款，“申请国家出资勘查并已探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的 采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”

上述“两个令”对何种情况下才可能产生“探（采）矿权价款”表述得十分明确，这里面有几个关键字还需要进一步关注：

1.申请  是指申请人提出申请取得探矿权或采矿权，即这一区域在提出申请前没有设置任何矿业权。

2.国家出资  1999年财政部、国土资源部联合发文《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》（财综字〔1999〕183号）对什么是“国家出资”进行了明 确的界定。国家出资是指“中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款收入以及各种基金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款”。 2000年国土资源部发布的《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》（国土资发〔2000〕32号），对什么是国家出资进行重申，并明确“以往其他经 济类型的勘查投入且目前矿权已经灭失的，也视同国家出资处理。”

3.探明矿产地  2000年国土资源部发布的《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》（国土资发〔2000〕32号），明确探明矿产地的含义是指“经地质勘查工作发现 的具有工业价值或是有进一步工作价值的地段。主要要求：①对矿体分布和埋藏情况有一定的地质调查和必要的工程揭露、控制；②对矿石质量有正规取样化验资 料，矿石品位、矿体厚度等指标符合现行矿产工业要求；③矿产地的资源量或储量规模除岩金为1吨以上、砂金为0.5吨以上外，其他矿种要达到现行《矿床工业 要求参考手册》小型规模上限的1/2的标准；④资源量或储量地质控制程度为推断的、预测的资源量及以上。”

综上，不难理解产生探（采）矿权价 款必须同时满足以下4个条件：一是应该有人提出申请取得“某一特定区域”的探矿权或采矿权，并且该“某一特定区域”没有设置探（采）矿权，是探（采）矿权 的“空白地”；二是“某一特定区域”必须是国家出资勘查的；三是这个“某一特定区域”通过勘查必须已达到探明矿产地的规模；四是这个“某一特定区域”必须 经过评估，且评估结果需要得到确认（现在实行备案制度），才能形成“价款”。

出台这样的政策是为了保护国家作为特殊民事主体的勘查投资人的权 益。建国以来，国家投入大量资金进行地质勘查工作，形成了勘查程度不同的矿产地。国家作为矿产资源的所有者同时也是投资人进行地质勘查工作，如果发现了矿 产地，应该保护其投资人权益。随着社会主义市场经济体制的建立和国务院240、241、242号“三个配套法规”的颁布实施，探（采）矿权管理进一步规 范，矿产勘查工作的投资主体出现多元化的趋势，如果不加强对国家以往出资勘查并已形成矿产地的管理，在出让探（采）矿权时，国家前期地质勘查投入面临被各 类企业无偿使用的局面，国家利益将受到严重的侵害。因此为保护国家这一特定出资人的权益，申请人在申请取得国家出资勘查并已探明矿产地的探（采）矿权时， 不仅要缴纳探(采)矿权使用费，还要缴纳探（采）矿权价款。我们暂且用J0表示法律法规原意的探（采）矿权价款。

二、探（采）矿权价款概念的“拓展”

第一次“拓展”：1999年，财政部、国土资源部联合下发的《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》（财综字〔1999〕74号）第四条规定：“探矿权价款：国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取价款。采矿权价款：国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权 人收取价款。”这一文件关于探（采）矿权价款的表述与国务院240、241号令关于探（采）矿权价款的表述有明显的差别，将原来的“国家出资勘查并已探明矿产地”简单地表述为“国家出资勘查形成的探矿权”。几个字的差别，就足以造成理解上的偏差。

所幸，有关管理部门很快发现了这一问题，随后补发了一个《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》（财综字〔1999〕183号），对之前文 件关于价款的条款修正为“对于出让目前搁置的有国家出资形成的探矿权采矿权……应按规定……收取价款。”其中的“目前搁置的”是想说明搁置的是“探（采） 矿权的空白区”，但是，通读这段话，发现仍与前文表达的意思没有实质性的变化！

第二次“拓展”：2003年，国土资源部颁发了《关于印发〈探 矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）〉的通知》（国土资发〔2003〕197号），文件第二十条提到了通过招拍挂取得探（采）矿权的要签订成交确认 书，确认书中明确要缴纳探（采）矿权价款。第二十一条，明确主管部门在颁发勘查许可证和采矿许可证前要收取探（采）矿权价款。如果说国土资发〔2003〕 197号文件本身对可以通过招拍挂方式出让的探（采）矿权界定明确的话，那么这个价款应该是我们上文提到的J0。可是不幸的是，这个文件本身存在一条致命 的缺陷，在文件的第七条和第八条，对可以通过招拍挂出让探（采）矿权的范围，规定“（部、省两级国土资源）主管部门规定的其他情形”也可以招拍挂出让探 （采）矿权，给予省级国土资源管理部门太大的自由裁量权，造成了后来招拍挂出让探（采）矿权范围的扩大化，价款的性质也发生了变化。

2004 年，国土资源部发布《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》（国土资发〔2004〕97号），对探（采）矿权价款的概念进一步扩大。文中说探（采） 矿权“价款是指国家依法出让探矿权采矿权取得的收入，包括以行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收入和以招标拍卖挂牌等方式出让探矿权采矿权并按照成 交确认书或出让合同等取得的全部收入……”

显然，文中所说的“行政审批方式出让探矿权采矿权取得的全部收入”是指J0，“以招标拍卖挂牌等方 式出让（虽然其实质也是行政审批方式）探矿权采矿权”取得的全部收入，我们不得不用另一个符号J1来表示。那么，下述关系应该是成立的：探（采）矿权招拍 挂出让形成的价款：J1=J0+市场溢价部分（以下用符号Y表示）。问题是如果申请人向国土资源管理部门提交申请探矿权的资料时，所申请的勘查区块范围内 国家没有做过地质工作，或者即便是国家出资做过地质工作而没有发现矿产地，则此时的J0=0！而在这种情况下，如果国土资源管理部门仍坚持用招拍挂的方式 出让探（采）矿权时，则：J1= 0+Y；　J1=Y。不难看出，此时探（采）矿权价款的性质已经与法律法规原意相差甚远！

这次概念的拓展，实质结果造成将探（采）矿权有偿使用与矿产资源有偿使用混为一谈，可悲的是这一被扭曲的概念已经被广泛接受！

三、反思及建议

探（采）矿权价款概念的不断“拓展”，导致探（采）矿权管理思想上的混乱。形成了在同一部《矿产资源法》和“三个配套法规”下的矿产资源管理，在各省（区、市）出让探（采）矿权出现了五花八门的操作方式。主要体现在以下几个方面：

（一）在出让探（采）矿权时，只看重国家出资，不考虑是否为矿产地。表现出的特点是，只要有国家出资勘查过的地区（这样的区域在全国分布广泛），无论是 否形成矿产地，在出让探（采）矿权时就要交价款。在操作中，由于没有形成矿产地，因此无法按照科学的评估方法对拟出让的区块进行评估，只好用所谓的“专家 打分法”或用“协议法”或者干脆“拍脑袋”确定价款的数额，并以此作为招拍挂的底价。

（二）在出让探（采）矿权时，只看重矿产地，不考虑是否为国家出资。其表现形式主要体现在探矿权人自己投资进行勘查发现矿产地后，在申请采矿权时，一些国土资源管理部门强令探矿权人补缴探矿权价款，否则不予受理。

（三）在出让探（采）矿权时，既不考虑是否为国家出资，也不考虑是否为矿产地，探矿权申请人只要提出探矿权申请，即便是在勘查空白区，探矿权申请人也要 先交一定数额的“价款”才能进行勘查。比较典型的是一些地方要求探矿权申请人必须按照每平方千米上万元到数十万元缴纳一定费用后，才可以得到勘查的许可。 另一种更加不可思议的做法就是把勘查空白区进行招拍挂（出让探矿权），完全不尊重地质工作规律，而成为一种政府敛财的行为。

上述现象扰乱了探 （采）矿权出让规则，矿产资源法律法规的约束力形同虚设，其根本原因是由于探（采）矿权价款概念的扭曲，混淆了探（采）矿权有偿使用与矿产资源有偿使用的 概念！这两个概念混淆的结果使一些人（不是少数）认为：国土资源管理部门出让探（采）矿权等同于出让国家的矿产资源，因此在出让探（采）矿权时，必须将其 范围内的矿产资源的价值全部收回，国家才不蒙受损失。这也是将探（采）矿权“国有资产化”的源泉。那么，探（采）矿权有偿取得和矿产资源有偿使用区别在哪里呢？

首先，什么是探（采）矿权有偿取得？1998年出台的国务院240、241、242号“三个配套法规”，第一次在我国建立的探（采）矿 权有偿取得（出让）制度，其标志就是在取得探（采）矿权后，探（采）矿权人要按照法规的规定，每年按面积缴纳探（采）矿权使用费。当然，目前看探（采）矿 权使用费的标准确实偏低，但是不能说我们没有建立探（采）矿权有偿取得（出让）制度。

其次，什么是矿产资源的有偿使用？国家是矿产资源的所有 者，对矿产资源享有占有、使用、收益和处分权。但“国家”不可能是勘查和开发的主体，必须通过法律手段建立矿产资源管理制度，设置探矿权、采矿权，将勘查 区“出租”给投资人勘查开采。采矿权人采出矿产品取得收入后，国家再提取一定比例的收益（收取矿产资源补偿费），只有这样，矿产资源的国家所有才可能转变 为现实的社会所有，作为埋藏在地下未知的、仅具有抽象价值的“矿产资源”才能转化为具体的、具有使用价值和交换价值的矿产品。我们实际上已经有了这样的制 度，只是问题出在资源补偿费的费率过低，没有充分体现国家作为资源所有者的权益。

显然，这个问题已经引起主管部门的注意，2006年国土资源 部下发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），对矿业权出让按照勘查风险程度进行分类管理，其主要目的是为规范探（采） 矿权招拍挂出让，当然，另一个目的也是为解决在矿产资源开发中，国家利益没有充分体现的问题。但是由于中国成矿地质条件的多样性和地域的广大，一个统一的文件很难解决全国所有的问题，因此，在执行中也遇到了麻烦。

彻底解决矿产资源有偿使用的根本途径，是适当提高探（采）使用费的标准和矿产资源 补偿费的费率，这才是治本之策。因此，建议国土资源部要在全国范围内统一思想，一是要彻底清理有关矿产资源的各种法规，特别是各省（区、市）制定的与国家 上位法相抵触的文件；二是要清理本部门下发的执行过程中有问题的文件[如《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，已经试行多年问题不少的，要么废 止，要么尽快总结试行的情况，正式颁布。]三是要尽快修订《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等配套法规，用科学发展观厘清各种经济关系，使矿产资源 勘查与开发沿着健康的轨道不断迈进。