我国应该深化油气矿权管理市场化改革

    目前我国油气矿业权授予缺乏市场机制，市场主体竞争不足，未建立高效、有序竞争的油气勘查开发市场。我国油气资源矿业权的出让形成了我国油气资源矿业权的一级市场，但这种市场具有太强的限制性，不是真正意义上的市场。我国的《探矿权采矿权转让管理办法》对两种矿业权的转让（二级市场）做出了具体规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”这种规定使矿业权流转的方向和使用受到了区域行政和部门行政等多种元素的制约，不能够到达出价最高者和经营最好者手里，影响了油气资源矿权的优化配置。

    我国矿产资源公权管理的滞后对私权的影响，主要体现在探矿权价款的确认与征收和采矿权价款的混淆。我国《矿产资源法》规定，勘查或开采国家出资形成的矿产地，应当向国家缴纳探矿权、采矿权价款。在目前探矿权管理中，出现了两个极端。无论申请勘查的区域地质工作程度高低，一律采用招、拍、挂的方式，对于地质工作程度很低的区域增大了申请人的投资；无论申请勘查的区域地质工作程度高低一律采用审批制，在赋予申请人探矿权时不评估，对该探矿权是否应该缴纳探矿权价款不予界定，申请人在得到该探矿权后经过勘查投入取得开发机遇时，要缴纳采矿权价款，在采矿权价款中扣除探矿权人的勘查投入。事实上，一个不具备开采条件的矿产地，经探矿权人的投资获取资源信息后才使得矿产资源被开发利用，该矿产资源才有了采矿权价款，因此，采矿权价款中的大部分应该是探矿权人的投资收益。前述做法忽视或侵吞了探矿权人的投资收益。这两种情况，均是在法律之外过分强调了矿产资源法的公权属性，是与矿产资源法的立法目的相悖的。

    我国油气资源管理支撑和服务比较薄弱，缺乏有效的油气资源信息交流、沟通、收集和发布及管理体制。目前，油气资源管理支撑力量少，没有全效发挥管理支撑能力；缺少政府与石油企业之间的信息交流及相关制度，尚未建立不同层次的油气资源综合信息服务系统。信息服务不到位，造成投资人盲目投资。矿产勘查投资风险高、投资额大、投资周期长，在缺乏充足的信息资源的情况下，对于投资者来说，风险将非常大。目前我国矿业权管理和服务还不够完善，未能及时更新矿业信息，创造更有效率的矿业投资环境；未能信息透明公开与共享。关于各地出（转）让的矿业权信息以及相关的基础资料，社会投资者无法通过网站了解相关信息；探矿权、采矿权登记信息应及时准确地向公众披露，投资人有权知道准备投资的区域是否已设置了矿权。由于矿权登记信息披露不及时，造成投资人对准备投资区域的详细信息不了解或了解得不详细，形成了盲目投资。例如，虽然采取招、拍、挂方式出让矿业权是我国实行矿业权市场化配置的有效尝试，有些省份在矿业权出让方面采取了一律招、拍、挂的做法，显然缺少对矿产资源自然属性、地质规律、环境保护等方面的全面考量，结果常常是价高者竞得，造成矿业权价格虚高，无益于科学合理地勘查开发和利用资源。

    油气产业链的正常运行和持续发展更大程度上取决于上游不断发现、探明新油气田，并向市场提供稳定且不断增长的供应，因而掌握上游企业也往往意味着拥有更大的发展主动权和更高的利润。显然，油气经营管理体制的改革也必须顺应油气产业发展的这一客观情况，由局部的“点式改革”向全产业的“链式改革”发展，不但不能回避，而且必须特别重视上游存在的问题，以其破解来带动整个油气领域的改革。我国相应主管部门出台了改革管线经营管理的《油气管网设施公平开放监督办法》。但其对产业发展的促进作用却不够明显。新条例要求管线对所有用户“公平准入”，但由于上游垄断局面未打破，没有几个新用户要求这个“准入”，几个老用户仍将油气在由自己管理的管道上运输，该条例至少到目前还难以发挥预期的推动产业发展和改革的作用。我国在原油成品油进口上的开放程度很有限，即使允许少量非油国企按配额进口原油（包括用于深加工的燃料油），也必须交国营企业来安排炼油。这种下游的有限开放难以改变整个石油工业处于垄断、低效和发展速度相对缓慢的状态。

    《矿产资源法》及相关条例规定，只有国务院授予油气勘探开发资质的企业，才能从事石油天然气勘探开发业务，目前国内仅有中石油、中石化、中海油等少数国有石油公司具有该资质，其他资本进入油气领域存在法律障碍。虽然国家出台了鼓励和引导民间资本进入能源领域的相关意见，但目前放宽油气勘探开发准入的法律法规尚不健全，缺少对准入企业在资本额度、装备力量、技术实力、业绩经验等方面的标准要求，准入条件不明确。缺少国内企业开展油气勘探开发合作的管理条例，缺少有关合作模式、风险承担、准入要求等方面的法规条例。缺少关于储量资产使用和评估的相关规定、标准、规范，也缺乏权威的储量评估机构，不利于落实储量有偿使用要求，存在国有资产流失风险。

    在常规油气领域，尚未建立比较规范的矿权一级市场和二级市场，三大石油公司和延长石油集团通过申请登记、国家行政授予的方式取得油气探矿权和采矿权，其他资本难以直接进入，影响了油气矿权的优化配置。2010年以来，国家陆续出台了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》、《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，各类资本可通过“招、拍、挂”进入煤层气、页岩气等非常规油气勘探开发领域，民间资本可通过合作方式进入常规油气勘探开发领域，但占采矿权比例较小。