防范闲置土地，须贪官、奸商一起抓

 

近日，国土部起草了《闲置土地处置办法(修订草案)》，并公开征求社会各界意见。土地闲置问题，一直是困绕我国房地产市场健康发展的一大“顽疾”。在当前房地产调控坚持不动摇的特殊时期，推进这一部门规章的完善，别有一番意义。

 

土地是重要的生产资料，也是房地产市场存在的基础，自上世纪80年代末土地市场逐渐建立以来，土地闲置问题一直存在，这与我国地少人多、城市建设用地紧张的国情不相协调。国家统计局数据显示，2000－2009年，全国房地产企业购置土地面积33亿平方米，而完成土地开发面积仅有近21亿平方米，简单计算可知，约12亿平方米土地未被开发，其中多数事实上沦为闲置用地。

 

为了治理土地闲置，1999年国土部曾出台《闲置土地处置办法》，其后我国房地产业发生了翻天覆地的变化，为进一步规范土地市场行为，促进节约集约用地，通过当前的《闲置土地处置办法(修订草案)》，可以达到对前者的修订与完善，这是非常有必要的。

 

与旧版文件文件相比，修订草案具有三点进步性。第一，内容细致、流程清楚。主要包括调查和认定、处置和利用、预防和监管、法律责任四部分，具体流程是：认定为土地闲置后，给土地使用方下达《责令限期动工通知书》，应当在3个月内动工开发建设，或者土地管理部门和使用方共同拟订闲置土地处置方案，如果双方未能达协商成功，则下发《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》，进行罚款或收回土地。

 

修订草案远比旧版文件详细，这有助于改善政策落实效果。比如关于处罚措施，老版中只明确了闲置标准：1年未动工开发建设，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；却没规定如何惩罚。新稿中则明确：土地闲置满1年的，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；土地闲置满2年的，无偿收回土地使用权。

 

然而，这两条措施其实也不算新。2005年出台的“国八条”中，就已开始提出：1年不开发征收土地闲置费，2年不开发无偿收回。关键还在于，执行力度不够。国土部和国土督察总局高高在上，文件频出，措辞严厉，但土地管理的主导权却在地方国土部门。而地方国土部门与开发企业之间，是买卖双方的关系，有点暧昧，相当复杂。楼市繁荣期，开发商须看国土部门脸色；楼市低迷期，强弱关系则正好反过来。

 

第二，规定了预防和监管措施。比如，农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或者用地行为；对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让；政府因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任；对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区，适度核减新增建设用地计划指标，暂停新增建设用地农转用审批。

 

上述内容，目的是让政府规范操作。一提及土地闲置，多数人都会将矛头指向开发商，认为原因是他们囤地、谋利。其实这并不公正。国土资源部副部长贠小苏曾公开表示过，截至2009年底，全国仍然约有一万公顷闲置土地，54％左右的闲置土地主要是政府部门原因造成的。政府原因主要是动拆迁难和城市规划调整。如果地方政府都按规“净地”出让，就不存在拆迁问题；如果政府提高决策水平，也就可能避免很多规划变动。

 

第三，郑重明确法律责任。县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。并且明确了违规违法事项。

 

近些年来，全国土地出让和管理领域，不断曝出腐败大案。土地是财富之母，也是官员权力寻租的温床。上述措施，无异将成为悬在土地官员头上的一把达摩克利斯之剑。即便未来仍会有人不惮贪腐，但旗帜鲜明的将这样的内容写进文件，仍具有重要意义，至少将增加不小的震摄力。

 

立法完善，是执法必严的前提，《闲置土地处置办法(修订草案)》的三个进步性值得褒赞。接下去，违法必究仍将考验相关部门的工作效率。有一点不容忽视：如果不能有效降低地方政府对于土地财政的依赖性，那么无论多么完善的土地法规，都难发挥威力。今年以来，随着楼市的持续降温，大部分城市土地出让金明显减少，卖地难，让开发商重新成为部分地方国土部门眼中的“财神爷”，防范和查处土地闲置，又遇新挑战也。对此，决策部门须加以关注和考量。

 

刊发于东方早报

 

 

 

附录：

《闲置土地处置办法(修订草案)》

　　(征求意见稿)

　　第一章 总 则

　　第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

　　第二条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

　　具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

　　(一)国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定、规定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的；

　　(二)已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的；

　　(三)法律、行政法规规定的其他情形。

　　第三条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循盘活存量、以用为先、依法处置、信息公开的原则。

　　第四条 县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，负责本辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

　　第五条 县级以上地方国土资源主管部门应当建立闲置土地监督检查制度，及时发现和预防闲置土地，跟踪监管闲置土地处置利用情况。

单位和个人可以对闲置土地进行举报和反映情况，了解闲置土地处置进展。

 

　　第二章 调查和认定

　　第六条 县级以上地方国土资源主管部门在监督检查中发现单位或者个人涉嫌闲置土地的，应当及时调查核实。必要时，可以采取下列调查措施：

　　(一)询问当事人及其他证人；

　　(二)现场勘测、拍照、摄像；

　　(三)查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；

　　(四)要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。

　　第七条 土地使用者应当配合调查，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第八条 经调查核实，土地使用者的行为符合本办法第二条规定，构成闲置土地的，县级以上地方国土资源主管部门应当下达《责令限期动工通知书》，督促土地使用者及时纠正。土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，应当在3个月内动工开发建设。

 

　　第九条 《责令限期动工通知书》应当载明下列事项：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址；

　　(二)相关土地的基本情况；

　　(三)构成土地闲置的事实、依据和责任；

　　(四)限期动工时间；

　　(五)其他要求纠正事项。

　　第十条 有下列情形之一，属于因政府、政府有关部门的行为造成动工延迟的，土地使用者应当在接到《责令限期动工通知书》15日内，向土地所在地市、县国土资源主管部门提出申请。经审查属实的，市、县国土资源主管部门应当在30日内向土地使用者出具书面证明材料。

　　(一)因政府调整城乡规划，造成土地使用者不能按国有建设用地有偿合同和划拨决定书约定的用途、规划和建设条件开发的；

　　(二)因政府未按国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定的期限、条件将出让宗地交付给受让人，致使项目不具备动工开发建设条件的；

　　(三)因政府供应土地存在权利不清，致使土地使用者无法动工开发建设的；

　　(四)因国家政策要求，需对约定的规划和建设条件进行修改，致使土地使用者动工开发延迟的；

　　(五)因政府、政府有关部门提出停止动工的，但因土地使用者违法行为导致的除外；

　　(六)因政府、政府有关部门其他行为，致使土地使用者动工开发延迟的。

　　第十一条 因不可抗力、司法查封、诉讼、仲裁或者军事管制、文物保护等原因导致无法按原来约定、规定的期限动工开发建设的，依照本办法第十条规定办理。

　　第十二条 土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，未在规定期限内动工纠正和提出证明材料的，县级以上地方国土资源主管部门应当向土地使用者下达《闲置土地认定通知书》。

　　第十三条 《闲置土地认定通知书》应当载明下列事项：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址；

　　(二)相关土地的基本情况；

　　(三)认定土地闲置的事实、依据及原因；

　　(四)其他需要说明的事项。

　　第十四条 《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用者名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致的，应当书面告知有关政府或者政府部门，并同时公开闲置原因。闲置土地在没有合理利用或者依法收回前，相关信息应当长期公示。省级以上国土资源主管部门应当及时汇总地方闲置土地信息，并在门户网站上公示。

 

　　第三章 处置和利用

　　第十五条 《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商，共同拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后组织实施。

　　闲置土地设有抵押权或者被司法机关采取查封等限制土地权利措施的，县级以上地方国土资源主管部门应当书面通知相关抵押权人参与闲置土地处置方案的拟订工作，并征求有关司法机关的意见。

　　第十六条 闲置土地处置方案可以选择下列方式：

　　(一)延长动工开发建设期限。签订补充协议，重新按规定约定动工、竣工期限和违约责任。延长动工期限最长不得超过1年；

　　(二)改变土地用途。按新用途重新办理相关用地手续，并按新用途核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

　　(三)安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，土地使用者重新开发建设。临时使用期限最长不得超过2年；

　　(四)协议有偿收回国有建设用地使用权；

　　(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划调整造成闲置的，可以为土地使用者置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。置换土地可以按规定采取协议方式出让。

 

第十七条 县级以上地方国土资源主管部门与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，按照下列方式处理：

　　(一)土地闲置满1年的，由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；

　　(二)未动工开发建设，土地闲置满2年的，由县级以上地方国土资源主管部门按照《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用者下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

　　第十八条 对因本办法第十条、第十一条规定情形造成的闲置土地，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商达成一致后，按本办法第十五条规定程序处置。处置方式可以采取本办法第十六条规定的方式。省、自治区、直辖市还可以根据地方实际规定其他处置方式。

　　第十九条 县级以上地方国土资源主管部门在按照本办法第十七条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知土地使用者有申请听证的权利。土地使用者要求举行听证的，应当按照《国土资源听证规定》的规定依法组织听证。

　　第二十条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括以下内容：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址；

　　(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据；

　　(三)决定的种类和依据；

　　(四)决定的履行方式和期限；

　　(五)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

　　(六)作出决定的行政机关名称和作出决定的日期。

　　《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》必须盖有批准权人民政府的印章。

　　第二十一条 土地使用者应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到县级以上地方国土资源主管部门办理土地使用权注销登记，交回土地证书。土地使用者不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十二条 土地使用者逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，县级以上地方国土资源主管部门可以采取下列措施：

　　(一)逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地证书的，直接公告注销土地使用权登记和土地证书；

　　(二)申请人民法院强制执行。

　　第二十三条 县级以上地方国土资源主管部门在制定土地利用总体规划、安排土地利用年度计划、国有建设用地供应计划时，应当根据本行政区域内闲置土地的状况以及各项建设对土地的需求，优先安排闲置土地。

　　用地单位或者个人能够使用闲置土地的，应当优先使用闲置土地。

　　第二十四条 对依法收回的闲置土地，可以采取以下方式利用：

　　(一)依据国家土地供应政策，确定新的土地使用者开发利用；

　　(二)纳入政府土地储备；

　　(三)对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由县级以上地方国土资源主管部门委托有关单位组织恢复耕种。

第二十五条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记。

 

　　第四章 预防和监管

　　第二十六条 县级以上地方国土资源主管部门申请农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或者用地行为；已经实施征地的，必须在2年内供地。

　　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内供应土地，必须依法履行完成农村集体土地征收、国有土地使用权收回及国有土地上房屋征收手续，安置补偿义务履行到位，他项权利依法解除，具备动工开发所必需的基本条件。

　　对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让。

　　第二十七条 国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。土地使用者应当按照要求向县级以上地方国土资源主管部门申报项目开工、开发进度、竣工等情况，在现场上牌公示项目开工、竣工时间和土地开发利用标准。

　　政府或者政府有关部门因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任。

　　第二十八条 县级以上国土资源主管部门应当将土地使用者闲置土地的信息抄送金融等部门，纳入相关部门的信用信息基础数据库。

　　在闲置土地处置完毕前，县级以上国土资源主管部门不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租、抵押登记申请。

第二十九条 省、自治区、直辖市国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区，适度核减新增建设用地计划指标，暂停新增建设用地农转用审批。

 

　　第五章 法律责任

　　第三十条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　(一)农用地转用批准后，在2年内未实施具体征地或者用地行为；已实施征地，满2年未供地的；

　　(二)在土地权利不清、手续不齐、安置补偿义务履行不到位、他项权利未依法解除的情况下违规供应土地的；

　　(三)擅自同意改变国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的土地使用条件的；

　　(四)擅自办理闲置土地使用者新的用地申请和闲置土地的转让、出租、抵押登记手续的。

第三十一条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

　　第六章 附  则

　　第三十二条 本办法中有关用语的含义：

　　未动工：是指依据已批准的施工图建筑基础未达到±0.00标高的情形下停止开发建设的行为。

　　应动工开发建设总面积：是指土地使用者依照土地有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的建筑面积，不包括绿地面积。

　　已投资额、总投资额：均不含土地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费。

　　第三十三条 闲置集体建设用地的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。县级以上地方国土资源主管部门在拟定处置方案时，应当会同集体建设用地所在地的集体经济组织，与土地使用者协商。收回的集体建设用地，交由集体建设用地所在地的集体经济组织处置。

　　第三十四条 本办法自发布之日起施行。1999年4月28日国土资源部公布的《闲置土地处置办法》同时废止。本办法施行前已进入处置程序的闲置土地，继续沿用原有规定。 

 

 

1999年，旧版《闲置土地处置办法》

　　第一条 为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

　　第二条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

　　具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

　　（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

　　（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；

　　（三）法律、行政法规规定的其他情形。

　　第三条 市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

　　处置方案可以选择下列方式：

　　（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年；

　　（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；

　　（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；

　　（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；

　　（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；

　　（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

　　对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。

　　第四条 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

　　在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　第五条 依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。

　　第六条 市、县人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先使用闲置土地。

　　建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标。

　　第七条 市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。

　　收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：

　　（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内,应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途;近期无法安排建设项目, 耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。

　　（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。

　　第八条 收回的集体所有的闲置土地,应当采取以下方式利用:

　　（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县级人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。

　　（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。

　　第九条 市、县人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。

　　第十条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。

第十一条 本办法自发布之日起施行。