从2003年6月《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（“121号文”）算起，本轮房地产紧缩性宏观调控已历时近5年，真可谓轰轰烈烈，却也拖拖拉拉。一点点把房地产市场“政策市”的内涵强化和丰满。

其实，“政策市”也并非全是贬义，由于住宅是房地产业的主要组成部分，而住宅又涉及民生和社会保障，因此房地产业的运行本就应该兼顾市场机制与行政机制。但到底如何界定政府与市场的势力范围，却是一个仁者见仁，智者见智的麻烦事儿。暂且不管那么多，笔者就近五年的宏观调控做些盘点与分析吧。

第一、紧缩和规范土地出让及管理

2004年开始出台一系列紧缩“地根”的政策，3月国土资源部、监察部联合下发通知，规定8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，必须以“招拍挂”方式出让；国务院在全国范围内冻结农用地转非农建设用地半年；其后继续强调实行最严格的土地制度等。紧缩“地根”成效明显，如上海的土地出让面积由2004年3415公顷降到2005年的3198公顷，再减至2006年1416公顷。土地供应的明显减少，使后续的住宅供应随之减少，从而导致供不应求，房价持续上涨。在一定程度上可以说，紧缩“地根”的政策有较大偏差。2005年以来我国商品房销竣比一直大于1，呈现供不应求的状况，可以说从2004年开始的土地调控政策成为2005年以后住房供给偏紧的诱因。今年开始，国家明显调控供应政策，积极加大供应量，根据全国土地市场动态监测结果，2007年上半年全国住宅用地供应同比增加25.3%，占房地产开发用地供应量的74.7%，同比提高3.9个百分点。只有加快住宅用地的供应规模，才能从根本上缓和供不应求的矛盾。

加强了土地管理力度，重点打击囤地捂盘。“国八条”规定：“要严格土地转让管理，对不符合法律规定条件的房地产开发项目用地，严禁转让，依法制止“炒买炒卖”土地行为。加大对闲置土地的清理力度，切实制止囤积土地行为，严格执行法律规定，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。要规范土地出让公告和合同的内容，加强房地产开发用地供后监管，对违反土地出让合同约定或有关规定的，依法追究违约违规责任。”“九部委十五条”再次追加力打击力度：“加大对闲置土地的处置力度，对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。”自2006年以来，国土资源部又出台一些政策，继续打击囤地捂盘，比如2006年三部委联合出台《房地产交易秩序专项整治工作方案》，2007年升级为八部委联合进行市场整治。再如2007年10月，国土资源部有关负责人明确了防范开发商“囤地”的四项措施：包括各地国土部门要实行“净地”出让；合理控制单宗土地出让规模,吸引更多的中小开发商参与竞争；规定每宗地的开发建设时间原则上不得超过三年；国土部门还将加大闲置土地的处置力度。

由于造成土地闲置的原因往往比较复杂，部分涉及当初划拨出让时政府与企业之间相关约定，因此导致各地都有大量的存量土地仍然处于闲置状态。2007年6月，国税总局解读《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》时认为，目前全国已出让的土地有2/3仍处于闲置状态，尤以房地产开发领域土地闲置问题为突出。上海社科院房地产研究中心相关报告显示：1988年-2005年，上海出让的土地面积43666.37公顷，可建面积42131.96万平方米，而同期上海商品房建设新开工面积仅为25698.58万平方米，两者相差近1.7亿平方米。

第二、紧缩房地产信贷

一方面，紧缩开发信贷。本轮宏观调控就是从紧缩信贷开始的，2003年6月，《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（简称 “121号文”）规定：“房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金应不低于开发项目总投资的30％；且商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款。”由于随后出台的“国18号文”的影响，“121号文”最终未能很好执行。2004年2月，银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》；国务院也发出通知，房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例由20％及以上提高到35％及以上；从2004年开始，我国步入加息和提高存款准备金率通道。而且其后几年，央行继续和强化对房地产业的信贷紧缩政策。至今已累计加息9次。紧缩信贷使开发商对银行的依赖程度降低，尤其是中小开发商的资金趋金，部分企业被迫缩减业务甚至退出行业，但大型开发商尤其是上市公司，却并未受到明显影响，从资本市场上圈来的巨资使其扩张速度加快。

另一方面，紧缩个人信贷。2003年的“121号文”开始紧缩个贷，商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款。对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的，首付款比例仍执行20％的规定；对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例。2005年3月16日央行公布新的房贷政策：“将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.9倍，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则。同时，对房地产价格上涨过快城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20%提高到30%。”2006年“国十五条”规定：“为抑制房价过快上涨，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30％，对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20％的规定。”2007年9月27日，《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》规定：“申请购买第二套(含)以上住房的，贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍。”2007年12月份，出台“补丁文件”，明确第二套房以“户”为单位进行认定。

提高个贷门槛，是一处硬性的规定，对于抑制需求的作用比较明显，但不容忽视的是，在个人房贷依然属于优质业务的前提下，商业银行为了追求自身利益，往往不愿严格执行央行和银监会的相关规定。2005年上海银行界曾为提高个贷首付而签定“君定协定”，但半年后便土崩瓦解；针对9月27日的房贷新政，银行界在“第二套”的界定上标准不一，宽紧度相差甚大。另外，紧缩房贷也使本该保护的普通自住性需求，与投机性需求一样受限，只是程度有别而已。

第三、调整住宅供应结构

2003年，开始禁止别墅用地出让。2005年的“国八条”中，开始把调整住宅供应结构作为重要调控方向。其中规定“对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。要继续停止别墅类用地供应，严格控制高档住房用地供应。”2006年“国十五条”中更细化为“70/90”政策：“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上。”从2006年至今，国务院及相关部委又几次强调执行“70/90”政策。11月，建设部副部长齐骥在全国房地产市场秩序专项整治城市经验交流现场会上说，国务院将派出12个督察组督察各地调整商品住房供应结构，增加中小户型住房供应和稳定住房价格。“各地要抓紧制定2008、2009年住房建设计划，明确廉租住房、经济适用住房、‘两限’普通商品住房、中低价位和中小套型普通商品住房等五类住房的建设规模和具体地块，并确保五类住房用地不低于居住用地的70%。”

全国工商联房地产商会发布最新的全国房地产市场报告显示：今年1－9月，90平方米以下住宅投资在商品住宅总投资中的比重从1-2月的15.94％，提高到1-9月的21.2％，每月增加1个百分点左右。建设部信息系统数据表明，全国40个重点城市批准预售商品住房中，套型建筑面积90平方米以下的住房面积所占比重到2007年上半年也才占到24.31%。这表明，商品住宅市场结构调控效果开始显现，但距中央的要求距离较大，今年已难以达标，从现实情况来看，地方政府并没严格执行这一政策。

第四、增加房地产税收

增加房地产税收分为两方面，一是增加了企业税负，如清算土地增值税（虽然未能真正落实）和提高城镇土地使用税率；最主要方面是提高二手房交易环节的税收，成为抑制投资和打击投机的重要手段。

2005年，“国八条”规定：“对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过2年(含2年)转手交易的，销售时免征营业税；对个人购买非普通住房超过2年(含2年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。”2006年，“国十五条”进一步把营业税的征收年限由2年增加到5年。2006年，出台《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，规定：“对住房转让所得征收个人所得税时，以实际成交价格为转让收入。纳税人申报的住房成交价格明显低于市场价格且无正当理由的，征收机关依法有权根据有关信息核定其转让收入，但必须保证各税种计税价格一致。”2006年10月财政部、国家税务总局联合发布《关于土地增值税普通标准住宅有关政策的通知》，使原本一直“立而未征”的二手住宅交易土地增值税明确化，随后，北京首先按交易总额的1%开征；2007年7月，上海也开始征收：“转让非普通住房，居住满五年的，免征土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收；居住未满三年的按规定征收”；另外杭州、南京等个别城市也已开征。

整体而言，大幅提高二手房交易税负，在一定程度上抑制了投资和投机需求，但需要指出的是在买方市场条件下，卖方往往将增加的税费转嫁给买方，从而推高了房价；另外，也存在征税力度不大，比如个调税多按1-3%的低税率征收，而且卖方也存在故意做低房价的现象。2007年11月，根据2006年底国频布的《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉决定》，上海、深圳等出台有关上“城镇土地使用税实施规定”，不仅大幅提高税率，而且将对个人征税。

第五、规范和限制外资进入房地产业

2006年，7月24日《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（“171号文”）出台，开始对外资购房进行规范和限制：“境外机构在境内设立的分支、代表机构(经批准从事经营房地产的企业除外)和在境内工作、学习时间超过一年的境外个人可以购买符合实际需要的自用、自住的商品房，不得购买非自用、非自住商品房。在境内没有设立分支、代表机构的境外机构和在境内工作、学习时间一年一下的境外个人，不得购买商品房。”为了进一步细化和落实“171号文”，后来陆续又出台了几个文件，比如2006年9月国家外管局出台了《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》，2007年5月，商务部和国家外汇管理局发布《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》规定：“获得土地使用权或物业业权是外资在国内设立房地产实体的先决条件，力求对外商投资高端物业进行更加严格的控制。”2007年11月，国家发展委和商务商联合发布了新版《外商投资产业指导目录》，把“普通住宅开发”从鼓励类目录中删除，在限制类目录新增“房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司”。

从数据来看，限外政策并未降低外资进入房地产业的整体规模。2006年全国房地产业实际使用金额82.3亿美元，同比激增51.9%。2006年上海房地产开发投资同比增长仅2.3%，而外商和港澳台企业房地产开发投资增长较快，分另为65%和43%。但也确实在一定程度上优化了投资结构，比如部分越来越多的外资由投资物业转向开发领域；外资炒楼现象也有所减少，就住宅市场而言，目前外资购房占上海住宅成交量的比重为3.2%,比历史最高点的7-8%已下降很多。就单价3万元以上高档住宅市场来看，过去两年外资购房占比约50%，今年以来已大幅降到20%左右。而且，由于审批时间拉长，难度提高，外资整栋收购成熟物业的步子也有所放缓，部分原先兴趣浓厚的海外基金变得有些犹豫、观望，甚至个别已购有物业的外资也开始主动抛售，上海的新茂大厦、高腾大厦、永新广场。