在中国的历史上，司法权和行政权部分，地方政府的行政官员直接握有司法权力。仿效唐朝的律令制度建立起来的日本地方制度也有同样的特点，没有独立的司法官。最下级行使司法权的地方长官是郡司，其上是国司，这和大化改新后建立的地方制度是不同的，那时的地方行政长官是没有司法审判权力的。

在司法审判中，首都京都的京职和诸司等有下级审判权，刑部省是诸司、诸国的上级审判部门，太政官府是国司、刑部省、大宰府、摄津职（掌管摄津国，今大阪、兵库县的一部分，为五畿内之一）内政的地方官，和其他地方的国司相同。因摄津国从古代就设置了难波宫，是外交上的重地，因此这里的地反官事准京官。平安迁都后，难波宫被废除，公元793年摄津官也被废除。）等的上级审判部门，如果不服裁决，可以经过中务省向天皇申诉，天皇是最高的审判官。后来日本的庄园制发展，大庄园有不输入的特权，即庄园贵族享有不向国家缴租（不输）、不让国家官吏迁入庄园（不入）的特权。从而瓦解了以公地公民为基础的律令制下的班田制，同时也有了审判权，于是代表中央政府的地方官和这些地方势力常为司法权产生矛盾和斗争。

基层官僚中的郡司优先任用原来的国造，这是大化改新钱的地方官职，任用自古以来的地方豪族，并赐予臣、君、宫、道、连等姓，实际上起到了加强中央集权的作用。虽然大化改新后予以废除，但是其势力仍在，这和中央任用传统贵族的性质是一样的，国造都是名门大族，终身制，有职田。其中大领六町、少领四町，（町是町步的简称，日本丈量土地，山林面积的单位，约合99.2公亩，即9918平方米。一町分为十段（亦称反）。主政、主帐各两町。奈良中期以后，他们积聚了庞大的财富，平安时代，很多郡司率领百姓反抗国司。但是，即便如此，郡司也灭有形成气候，因为他们的权力小，门第也不显赫，而后来日本社会的中坚力量的武士都是中央的名门望族的后裔。这一社会制度与元朝以前的中国是很相像的。

国司在地方上有行政、司法等广泛的权力，类似于我国清明时的封疆大吏。他们工作的好坏关系到国家的兴衰，并且他们在地方上拥有的莫大权力使中央政府不得不对他们的行为十分注意。此外，他们也是关系到中央权力的是否巩固。行之有效的关键人物。因此，国司都是从中央选拔的有德行的人才，送到地方上。他们的任期开始时是六年，后来大体上时四年。他们的职田比郡司要少（大国的是二町六段），但有替他们耕种的劳役，还有耕种空闲地的权利，比京官待遇要好，因此后来国司的官位纯粹成为中央贵族获利的工具。