在26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。（《新京报》6月27日）

昨日在很多门户网站上，这则新闻的标题被制作成了“中国将全面放开小城市落户限制”，似乎这是一条户籍制度改革又将取得新突破的消息。其实不然。国家发改委主任所作的报告，主题是“城镇化建设”，其中虽涉及若干户籍制度改革的内容，但这些改革举措都是作为“城镇化路径”提出来的。

“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，当然是推动城镇化进程的必由之路。服务于城镇化建设这个国家发展的重要目标，对户籍制度改革进行全局性的设计，也很有必要。但户籍制度改革的终极目标绝非仅仅是为了推动城镇化进程，在这个问题上若出现理念上的偏差，户籍制度改革就不可能真正取得成功。

“全面放开小城镇和小城市落户限制”其实并无多少新意，在近年来各地自行探索和出台的户改新政中，很多地方早就做到了。问题的关键在于，一个小城镇或小城市户口，不要说对外来务工人员，就是对本地农民，也没有太大的吸引力。现如今农村户籍的孩子在本地的乡镇或县城念书基本不受限制，而小城镇并不能提供太多的就业机会，一纸小城镇户籍所能带来的福利也不优厚。相比之下，农民至少还拥有承包地和宅基地，不必担心失业问题。如果让一个农民在农村户口和本地城镇户口之间作出选择，答案未必是后者。

更多的人对户籍制度改革的期待，还是盼望放开大中城市的落户限制，现阶段而言，只有大中城市才能提供足够的就业机会和发展空间，那里才是“小地方”的人们有希望改变自身命运的地方。但《报告》中给出的路径并不乐观，至少是过于漫长。人生苦短，而“有序放开”、“逐步放宽”、“合理设定”这些语焉不详的措词，显然不能够给予人们足够的信心和希望。

众所周知，现行户籍制度之弊，在于户口不是单纯的户口，户口本上涂抹了太多的权利色彩，由此带来两个突出的问题：一是城乡居民基本权利不平等，二是流动人口与流入地户籍居民基本权利不平等。在人口流动频繁的市场经济年代，后一个问题的严重性和危害性日益凸显，相当于变相剥夺了公民自由迁徙的权利。

“全面放开小城镇和小城市落户限制”只能解决城乡居民平权的问题，解决不了流动人口的权利平等问题。某种意义上说，户籍制度改革的终极目标，就是要确保人人享有自由迁徙的权利：只要是中华人民共和国的公民，无论你在哪里出生，在哪里工作，在哪里终老，只要双脚没有离开中国的土地，都应享受到国家提供的一视同仁的基本公共服务。但这个终极目标，与“城镇化”并不是同一概念——如果仅仅是为了推动城镇化进程，户籍制度改革只需要做到“农民变市民”就可以了。严格说来，“城镇化”不需要考虑流动人口的权利问题。

因此，“城镇化”与户籍制度改革虽有紧密关联，却非户籍制度改革的终极旨归。若仅将户籍制度改革作为加快城镇化建设的路径，还有可能引发新的问题。现实中，一些地方盲目追求城镇化速度，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，大批农民因之“洗脚进城”，但由于缺少产业支撑，很多工业园区变成“空城”，而失去土地的“新市民”由于找不到就业机会，生活陷入困境。

户籍制度改革在我国注定是个艰难的过程，但根本的改革之道在于逐步实现户籍与公民基本权利的分离。此外，“城镇化”也不是简单的“农民变市民”和城市面积扩张，而是要实现城乡产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。