内容提要：本文论述了教师申述制度的法定性、特定性、非诉讼性特点，提出了教师申述制度相关法律条文在校内救济、受理部门、申述程序等方面存在的缺陷，并从建立教育纠纷调解制度、成立申述评议委员会，形成以听证为核心的申述实施程序三个方面，对进一步构建教师申述制度进行了思考。

关键词：教师申述特点缺陷构建

 

教师申述制度是指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门做出的处理不服，或其合法权益受到侵害时，向有关教育行政部门或其他政府部门申诉理由，要求重新做出处理的制度[1]。教师申诉制度是《中华人民共和国教师法》确立的一项专门保护教师权益的法律救济制度，它是在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，对教师这一特定专业人员申诉权利的具体化，是由行政机关依法定程序对教师的申诉做出处理的非诉讼意义上的行政申诉制度和权利救济机制。

一、教师申述制度的特点

1．法定性

我国宪法第41条规定，公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关申诉控告或者检举的权利，对依法提出申诉、控告、检举的教师，任何个人和组织不得进行打击报复。教师申诉制度确立的依据是宪法，是宪法赋予公民的申诉权利在教育领域中的具体体现。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第39条、《<</SPAN>中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》（以下简称《实施意见》）第8条，专门就教师申述问题作了具体的规定，明确了教师提出申诉的范围、申诉案件的管辖、申诉处理的程序、申述处理的决定等教师申诉制度的基本内容。这些相关的立法为教师申诉制度的确立提供了法律依据。

2．特定性

教师申诉制度是以一般公民申述为前提，专门为教师这一特定的群体建立的权利救济制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师的申诉权具体化、规范化、专门化，其目的和实质在于补救和维护教师的合法权益。

《中华人民共和国教育法》（以下称《教育法》）第35条规定：国家保护教师的合法权益，改善教师的工作和生活条件，提高教师的社会地位。《教师法》中涉及的受法律保护的教师合法权益主要表现在以下方面（见表一）。

 《教师法》还分章设定了教师在资格、聘任、培养和培训、考核、奖励等几方面的权益。如教师有资格认定申请权，遵循双方地位平等原则聘任权；接受有计划的培训权；社会调查与实践被提供方便权；享有学校对其客观公正的考核权；成绩优秀的教师有受奖励权等。教师的上述合法权益遭受学校或有关行政部门的违法或不当行为的侵犯后，可以通过教师申诉这一路径来救济受损害的权利，获得教师实体权利的程序性保障。

表一：教师合法权益

教师权力		第7条	( 1)进行教育教学活动, 开展教育教学改革和实验； ( 2) 从事科学研究、学术交流, 参加专业学术团休, 在学术活动中充分发表意见； ( 3) 指导学生的学习和发展, 评定学生的品行和学业成绩； ( 4) 按时获取工资报酬, 享受国家规定的福利待遇以及寒署期的带薪休假； ( 5) 对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议, 通过教职工代表大会或者其他形式, 参与学校的民主管理； ( 6) 参加进修或者其他方式的培训。
教师待遇	工资待遇	第25条	教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常的晋级增薪制度。
		第26条	中、小学教师和职业学校教师享受教龄津贴和其他津贴。
		第27条	地方各级人民政府对教师以及有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远困难地区从事教育工作的, 应当予以补贴。
	住房待遇	第28条	地方各级人民政府和国务院有关部门对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。
	医疗保健待遇	第29条	教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇，定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。
	退休待遇	第30条	教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇；县级以上人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。

3．非诉讼性

教师的申诉具有非诉讼性特点，主要表现在以下几方面：

首先，教师申述不是通过司法机关的诉讼程序进行的，而是由其所在区域的主管教育行政部门或同级人民政府、上一级人民政府有关部门依据法定的职权和程序对教师的申诉作出行政处理，行政处理决定具有行政法上的效力。

其次，教师申述受理范围依据《教育法》、《教师法》的规定来受理，主要涉及三类，即“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的”，“对学校或者其他教育机构作出的处理不服的”，“认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的” ，不涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围。

因而教师申诉不属于司法救济范畴，只属于行政救济的范畴，教师申诉的内容、程序、条件等的设定也都是非诉讼性质的。

二、教师申述制度的法理缺陷

1.校内救济缺位

2003 年7 月，教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中明确要求：“建立校内教师申诉渠道，依法公正、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权益。” 2003 年11月，教育部将“建立和实行校内教师申诉制度”作为全国依法治校示范校创建活动的一条验收标准。2012年11月，教育部在《全面推进依法治校实施纲要》又指出“要把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。”“学校要设立教师申诉或者调解委员会”“对涉及教师合法权益的相关问题“及时进行调处，做出申诉结论或者调解意见。”上述文件，比较好地建立了校内纠纷解决机制，推进了权力救济，比较好地化解了校内矛盾和冲突。然而在实践过程中，依然存在着法理不顺，实施不畅等问题。

首先，学校作为申述的受理机构，不符合法定的受理机构要求。《教师法》第39条规定，教师在合法权益受到损害，或对学校和教育机构作出的处理不服，“可以向教育行政部门提出申诉”，在当地人民政府有关行政部门侵犯合法权益时，“可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉”。从以上法律条文不难看出，教师申述的法定受理机构应当是当地教育行政部门，同一级人民政府或上一级人民政府有关部门。而将学校教师申诉委员会作为申述受理机构，与上位法不符。

其次，学校作为纠纷的当事方，落实教师申述缺乏公信力。建立校内教师申诉制度，将申述的实施从县区教育行政部门层面下移到学校层面，打通了校内救济通道，形成了矛盾纠纷解决的前置机制，无疑能起到有的放矢、短时高效的救济作用。但由于教师申述是针对学校做出的处理不服，或认为自身的合法权益受到侵害而提出，因此，学校和教师事实上已形成申诉与被申述的关系，成为矛盾双方的对立面。由于教师与学校之间实际存在的管理与被管理、任用与被任用的不平等关系，教师在校内申述中身份尴尬，明显处于被动和弱势地位。目前，校内教师申述委员会，一般由学校党政工各机构代表和教师代表等校内人员组成，这就导致了学校党政(被申诉人)既当“裁判员”又当“运动员”。尽管教育部《全面推进依法治校实施纲要》规定“教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可”，但教师代表毕竟是学校的一员，受学校的聘用和管理，往往碍于自己的身份，不敢或不愿作出不利于学校的表决。由于教师申诉委员会的人员构成缺乏公信力，使申诉处理的公正性缺乏监督保障，申诉人的合法权益很难得到及时、有效的保护，从而动摇了教师在合法权益遭受侵害时通过校内申诉制度获得有效救济的信心，导致他们更多选择上访、行政诉讼等途径来解决问题。

2.受理机构不明

《教师法》、《实施意见》对教师申述的受理机构有以下界定：

（1）主管教育行政部门。《教师法》第39条指出：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，” 《实施意见》指出“教师对学校或者其他教育机构提出的申诉，由其所在区域的主管教育行政部门受理。省市、县教育行政部门或者主管部门应当确定相应的职能机构或者专门人员，依法办理教师申诉案件。”

（2）有管辖权的行政机关。《实施意见》指出：“行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。

（3）协商确定的或指定的行政机关。《实施意见》指出：“因申诉管辖发生争议的，由涉及管辖的行政机关协商确定，也可由它们所属的同一级人民政府或者共同的上一级主管机关指定。”

（4）同级人民政府、上一级人民政府有关部门。《教师法》第39条指出： “教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉”。《实施意见》指出：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。”

通过研读以上法律条文，可以发现教师申述受理机构依然存在着一定的问题，主要表现在以下几方面：

首先，申述机构的界定含混。现有的研究一般认为, 教师申诉制度是一项正式的、专门的、行政性的申诉制度, 应将其与宪法上规定的公民的申诉这种非正式的申诉以及诉讼上的申诉区别开来。[2]因此，教师申述一般内容应为《教师法》、《教育法》等法规所规定的教师合法权益，当“申诉内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”根据上述理解，教师申述应是发生在教育内部的、非诉讼性的救济行为，一般不会涉及其他“有管辖权的行政机关”。《实施意见》中提出的“行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送有管辖权的行政机关办理”，混淆了宪法规定的公民申述权和《教师法》规定的教师申述权，将一般性视做特定性，对申述机构的界定比较含混。

其次，缺少具体的申述机构。尽管《教师法》和《实施意见》确定了上述教师申述机构，尤其明确了教师申述由其所在区域的主管教育行政部门受理。但目前区县教育行政部门一般不设置专门的教师申述职能机构，使得教师申述依然不能具体落实。即便设有相应的机构和专职人员，受到岗位设置等影响，配置的人员极尽精简，导致力量薄弱，专业的局限等，难以办理涉及教师在职务聘任、教学科研、工作条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资保险、福利待遇和辞职退休等多方面的合法权益的申述。

再次，申述机构的确定随意。《实施意见》指出：“因申诉管辖发生争议的，由涉及管辖的行政机关协商确定，也可由它们所属的同一级人民政府或者共同的上一级主管机关指定。”无论是“协商”还是“指定”，都缺少具体、专门的执行部门，容易出现协商过程中行政机关之间相互推诿，以及上级主管机关指定的随意。

3.申述程序不清

首先，处理教师申诉所适用的程序缺乏具体明确的规定。虽然《实施意见》第8条对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济措施等方面作出了简要的规定，但是教师申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失，例如申诉部门审查教师申诉并决定是否受理的时间，同级或上级人民政府有关部门处理教师申诉的时限，教师对申诉处理决定不服申请复核所适用的程序，申诉部门在处理教师申诉时应当适用的说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度的相应规范等。

其次，作出教师申述处理决定时说明理由的程序缺失。没有程序的公正很难有行政乃至法律实体的公正，而程序公正的最基本要求就是行政机关在准备做出对当事人不利的决定时，必须说明行政决定的理由即事实原因和法律原因，否则就谈不上任何公正。从正当程序的视角看，申诉部门不管作出何种处理决定都应说明理由即作出该决定的事实与法律依据，说明理由的目的是促使申诉部门谨慎决断并有助于做出正确恰当的处理决定。然而，当前教师申诉程序中申诉部门在作出处理决定时对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往不做充分详尽的说明，这既难以让申诉人理解和信服，也难以保证申诉处理决定的合法性与公正性。比如《实施办法》对教师申诉处理决定规定的“维持”、“变更”、“撤销”、“重新做出处理”的四种形式，显然参照了我国的《行政诉讼法》及《行政复议法》的相关规定。但遗憾的是，对这四种形式所分别适用的条件规定却没借鉴过来，只是作了“根据不同情况”的笼统规定，到底什么情况适用什么形式的决定只有靠受理机关的“自由裁量”。这种立法上的缺失往往导致无法有效保证申诉部门处理教师申诉行为的公正性与合理性。

三、教师申述制度进一步建构的思考

1.建立校内调解制度

由于教师申述的法定受理机构是当地教育行政部门，同一级人民政府或上一级人民政府有关部门，学校不具备受理教师申述的法理依据。因此，可以通过建立校内教育纠纷调解制度，来解决教育纠纷，达到处理教师申述的目的。校内教育纠纷调解制度，是一种内部消化制度，指给争议双方一个合理的说法，给予受侵害方合理的补偿，是解决一般教育纠纷的渠道。实践中，协商调解在教育争议的解决上广泛的存在，它是教育权利救济体系不可或缺的组成部分。学校可成立教育纠纷调解委员会来解决校内的教育纠纷。教育调解委员会要吸收具有较强法律素养和德高望重的教师代表、教育行政部门代表、专业人士参加,以增强校内调解机构的公信力。

2.明确申述受理部门

教师申述的受理机构，应根据其管辖权的隶属不同进行选择。（1）隶属管辖：按照所属学校的隶属关系向主管的行政机关提出申诉，由主管的行政机关受理：（2）地域管辖：没有直接隶属关系的学校的教师提出申诉时，可以按照教育行政部门的管理权限提出申诉，由有管理权限的教育行政部门受理，如社会力量办学机构的教师申诉；（3）选择管辖：在两个或两个以上的行政机关都有管辖权的情况下，教师可以任选一个；（4）移送管辖：行政机关对不属于自己管辖范围的申诉案件移送到有管辖权的机关受理，同时告知申诉人。

受理部门应该专门设立教师申诉评议委员会[3]，委员会成员由受理部门负责人、法律专家、教育行政部门负责人以及教育工会代表等组成。教师可以向评议委员会提出申诉，由评议委员会负责独立处理教师申诉案件。教育主管行政部门应当承担起申诉评议程序和相关机制的建立和完善工作，从组织上和运作程序上确保教师申诉评议委员会发挥其应有的作用。

3.完善申述实施程序

程序制度是法律制度不可缺少的组成部分，对于权力救济性的法律制度显得尤为重要。完善的教师申诉制度需要有良好的程序制度来保护其顺利实施。譬如教师在什么时间内提出申诉是有效的；该如何提供、收集证据等内容，这样才能真正保障教师的权利。同时程序制度对申诉受理机构也提出严格的要求，如在什么时间内完成调查、什么时候举行听证、多长时间内应下达受理决定书等，这些内容一方面可以保证教师申诉的有效性，另一方面也可以对申诉受理机构的行为进行制约和监督。

一般而言教师申诉制度应遵循如下程序：

图1：教师申述流程图

 

 

1．非正式的申诉程序。教师在启动申诉程序之前有一个非正式的申诉程序，可以通过校内教育纠纷调解机制来完成。这个阶段，教师需要通过非正式程序来解决争执，主张争执双方尽可能通过协商解决问题，有利于避免过多的不必要的申诉启动。

2．正式的申诉程序。申诉评议委员会在收到教师申诉申请的规定时间内将申诉申请发送申诉相对方，申诉相对方应在规定时间内提交书面答辩。

3．听证程序。在受理期内，申诉评议委员会可从委员会成员中选择纪检人员、工会代表、职代会代表组成听证小组。听证小组组成后应当安排好听证的日期、时间、地点。所有的听证应当在正常的教学日内进行。听证应当最晚在收到教师书面申诉申请的十五日后举行。

4．申诉决定的作出程序。听证之后的五日内，申诉评议委员会召开专门会议（必须有2/ 3以上委员出席），听取听证小组的汇报，依照多数人意见做出申诉的书面决定。参加会议的委员应当对会议内容及各成员的陈述意见严守秘密。申诉评议委员会可根据不同情况，做出处理决定。

5．申诉程序的审核与送达。

6．申诉时效。申述评议委员会对教师的申诉应在三十日内作出处理。在申诉时效期间的最后七天内，因不可抗力或者其他障碍不能行使申诉权的，申诉时效中止。从中止时效的原因消除之日起，申诉时效期间继续计算。

7．申述救济。教师对主管教育行政部门组成的申述评议委员会作出的处理决定不服，可向同级人民政府或上级人民政府教育行政部门提出申述，受理部门应在60日内作出处理。

8．选择行政复议、行政诉讼。教师对同级人民政府或上级人民政府教育行政部门作出的申述处理不服，应向有关行政部门提出行政复议，或向司法部门提出行政诉讼。

 

 

 

 

参考文献

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