1）股权过分集中，决策政企难分

    目前，国有企业大多已经实行了股份制改造。但是，这种改变并没有有效改善企业委托代理的不足。从委托人的角度看，所有者股权比例过分集中，在决策问题上政企难分。国有股代表多为政府官员，并以其控股身份遏制其他股东，不利于企业的监督制约。同时，公司的董事长、总经理等高层管理人员也来自上级主管部门的行政委派，公司的决策机构带有很强的政府执行机关的功能。这样就导致了作为委托代理链条中间层的代理者不能有效发挥自己的积极性来行使其权利。

2)代理成本过高，代理效率低下

    根据委托代理理论，代理成本=代理人的选聘费用+代理人的报酬+监控成本+代理人的在职消费+经理损失+隐性寻租，其中前面三项在数量上容易确定，而且相对而言并不算高，而后面三项由于包括了代理人的“道德风险”和“逆向选择”，数目则难以量化。一方面，在国企公司改造过程中，代理人有意或无意的经营决策失误和其他损害委托人利益的行为造成的剩余损失或资产损失过高且难以度量；另一方面，代理人还可能利用手中职权，通过权钱交易等形式进行企业内外的寻租活动并从中获取隐性收入，这无疑会增加代理成本，使得国企总的委托代理成本过高。

    传统国有企业的代理链条是人代会、中央政府、地方政府、经营人员与一般职工等代理层级。在改制后的国有企业中，存在着人代会、中央政府、国有资产监督管理委员会、国有资产管理公司、股东大会、董事会、经理阶层、监事会与一般职工等代理层级，重大型国有企业还具有稽察特派员这一特殊的代理层级。多层次的委托代理关系，拉长了委托与代理的距离，增加了利益分享的主体，扩大了信息的不对称性，增加了契约的不完全性。而且各个代理层级代理人的权力与义务也在多层代理中被稀释，必然导致最初委托人的目标得不到实现，代理效率随代理层级的增加而不断降低。

3.内部人控制严重，治理结构失衡

    由于制度变迁的“路径依赖”性以及相关制度的不当与短缺，国有企业公司改造过程中出现了严重的内部人控制与治理结构失衡的现象。一方面，内部人通过与雇员合谋，尽量减少积累而增加消费，以致出现企业亏损而员工收益增加的现象；另一方面，内部人通过和相关政府部门合谋，尽量减少上缴份额，这看似为雇员谋取福利，而实则损害国家利益和股东利益。另外，内部人还利用手中职权，随意在职消费，进行权钱交易等隐性寻租活动，滋生腐败现象。

4.董事会运作失范，新老三会并存

    董事会作为公司的最高决策机构，决定公司的一切重大经营、投资决策。而事实上，国有企业公司制改造中，董事会的产生严重失范。众多董事的任命和解聘直接源于上级的行政命令而无需股东大会的民主选举，董事会因此成为政府行政命令的中介。而且，由于有政府作为后盾，董事会经常无视股东大会，越权管理，有时甚至是董事长一人说了算，使得董事会有名无实。在原来的国有企业中，党委会、职代会与工会作为“老三会”发挥了重要作用。而股东大会、董事会与监事会则构成了现代公司治理结构中的“新三会”。在当前的企业中，新老三会并存，功能重复、模糊，造成治理上的功能紊乱。国企改革必须对新老三会的功能进行合理界定和分配。

5.激励约束机制不健全，企业家成长困难

    作为实际负责国有资产经营管理的经理层，往往受到行政的强力干预，这严重阻碍了真正意义上的企业家的成长。同时，企业家为企业作出了巨大的贡献却得不到相应的报酬。目前，国有企业的相关激励约束机制不健全，具体表现为：随意地在职消费和控制财务；内部人控制和寻租；没有形成有效的外部经理人才市场等。

二、国有企业中委托代理关系的解决途径。

1.培育负责任的资产所有者

要解决国有企业所有者层面上的委托代理关系带来的问题，必须尽量使股东权责一致，为自己的行为负足够的责任，缩短股东层面上的委托代理链条。考虑到国企情况千差万别，需要制定不同的方案。

（1）化国有资产股权为债权。国家以价格为标准，通过公开、公平、公正的招标方式，从社会上选择合格的自然人或者法人作为代理人来运营企业的资产。国家代表全民与代理人签定规范的契约，规定代理者代理期内应履行的义务，并以代理者的财产作为担保；一旦不能履行规定义务，将以代理者的担保财产来抵偿。这些代理人的身份类似股东，承担了契约规定的风险和责任，获取扣除支付给国家合同收益后的剩余收入，并拥有挑选经营者的权力。但是，由于其用于担保的财产比起企业的国有资产要少得多，不足以承担国有资产严重受损的责任。为了防止代理人的道德风险，国家应保留对企业重大经营事项的否决权，防止出现明显危害国家利益的恶意行为；同时应当保持对企业成分的监督权,一旦发现企业亏损超过租赁人用于担保的财产时，立即制止这些代理人的所有权力与责任，并且没收其用来担保的财产。

（2）对国有企业进行民营化改造。对于中小企业和不涉及国家安全、自然垄断行业的国有资产，应该让非国有经济部门（包括外商）通过收购、兼并、合资、参股等形式达到改造国企的目的。这可以从根本上解决国企股东层面委托代理层次过多和权责不一致的问题。引进民营资本不仅仅能简单解决委托代理层次过多带来的权责不清问题，而且能够通过投资主体多元化，引进更加先进和有活力的管理方式和理念，提高国有企业的市场竞争力。

（3）发展中介机构，筹集民间资本参股。我国的私人财产十分分散，个人很难凭借一己之力独立投资，且资本来源的过度分散不利于培养负责任的股东。发起投资基金筹集分散的民间资本投资、参股国有企业有助于解决这个问题。投资基金具有规模效应，带来信息优势和专家理财的优势。借助于规范的资本市场和充分的信息披露机制，投资者对这类中介机构的监督也较容易。资本市场上资本的流动性以及投资基金间的竞争使得基金管理人有足够的压力和动力去努力工作。

2.规范相关参与者的行为

（1）规范经营者的行为。可以通过股权和股票期权安排等方法让经营者拥有部分剩余索取权，增强激励，使其权责尽量一致。同时国家应改善对经营者的监督机制，强化公司内部监督。包括：进一步健全企业内部监督机构，提高监督效果；强化股东大会的职能；强化董事会、监事会对公司的监督；健全职工代表大会的民主监督作用；健全经营管理者的考核制度等。

企业家激励约束机制的核心在于一种通过决定是否授予特定控制权（法律意义的经理代理权），以及选择对授权的制约程度来激励约束企业家行为的制度安排。从本质上看，企业家控制权激励约束机制是一种动态调整企业家控制权的决策机制，决策的内容包括是否授予控制权、授予谁和授权后如何制约等，决策的结果在很大程度上影响着企业家的产生和行为。在现实的公司中，这种制约安排或者决策机制表现为股东大会、董事会、经理人员和监事会之间的权力分配和相互制衡关系，构成了公司或法人治理的核心内容。

（2）规范生产者的行为。要在企业内部建立稳定清晰的员工任务分配机制和表现考核机制，让每项任务都落到实处，并且使得员工的贡献可度量。要承认并体现不同劳动者的差别。对企业发展作出贡献程度不同的劳动者，可以利用固定合同收入和非固定合同收入拉开报酬差距。承认并尊重科技、管理的作用与价值。应该在国有企业内形成支持和鼓励科技创新和管理创新的良好氛围。可分配给对企业有重大贡献的人员一定的剩余索取权，这不但可以激发受奖员工的工作的热情和创造力，也可以对其他员工形成一种积极的示范作用。同时，增强劳动力市场的竞争性，强化员工的业绩考核，通过增强其失业的风险来反向激励。

3.创造一个充分竞争的市场环境

（1）产品市场。消除企业的进出障碍和商品的流通壁垒，打破地区封锁和分割。除了涉及国家安全和某些特殊行业，其他应该向所有企业开放。对于经营不善的国有企业，该淘汰的淘汰，以实现资源的优化配置和效率的提高。要努力构建统一的全国大市场。

（2）要素市场。消除垄断和限制，取消歧视性待遇。在劳动力市场上，经营者和生产者都要由市场来选择；在资本市场上，要取消对非公有制经济的歧视性待遇，消除特权和垄断, 建立一个信息充分、真实、有效的反映企业经营状况的股票和资本市场，以效率为标尺来为企业的融资需求服务。

（3）要完善和加强公司的外部监督体系。把经济、行政和法律手段结合起来，构建外部监督机制。发展和规范金融资本市场，通过资本市场参与者的自我利益驱动来对国有企业的业绩表现形成持续的跟踪监督。建立和完善经营者人才市场，通过经营者人才市场对在职经营者形成“经理替代”的压力。通过严格的淘汰和惩罚机制，对那些长期业绩欠佳的经营者或经营道德败坏、出卖国有资产利益的经营者，要及时通过市场标准予以淘汰。对有重大经营事故或违法经营的经营者，要追究刑事责任，使之受到严肃惩处。优化企业资本结构，把银行的监督作用引入企业的监督体系。

4.制度保障

要建立符合现代市场经济要求的法人产权制度，健全规范法人治理结构。妥善处理所有权、法人产权和管理权的关系。法人产权制度从公有制的实现形式上消除了政府行政直接干预企业的基础，也从结构上实现了产权多元化，有利于解决我国现行股份制企业结构单一的问题。理顺国有产权委托代理关系，建立产权的企业性国有资产委托代理制。通过建立多元化的股东结构和非国有经济的介入，完善产权委托代理机制，使企业真正获得法人财产权，为企业建立法人产权制度奠定基础。