中国青少年发展论坛（2006）儿童分论坛专家观点之六


青少年发展与政府政策及行为思考
——兼论非政府组织介入青少年权益保障之契合性

高中建 张 琳
（河南师范大学青少年问题研究中心）

一、青少年发展中的权益保障问题
青少年的发展与其权益保障息息相关，没有权益的有效保障和实际享有就没有青少年的发展。无论从哪个视角对权益的内涵进行注解，一个不容置疑的观点是：权益是一种法定的利益，是人的权利属性基础上的利益表达和实际诉求。以此理解为进路，青少年权益是指青少年应该享有的法定权利和利益以及由此衍生出来的保障这些权利和利益实现的各种举措，体现的是青少年作为一个时空存在的群体所具有的合法利益需求。众所周知，青少年不仅是一个生理发展概念，也是一个心理发展概念，更是一个社会性发展概念。因此，当国家行为体的财富累积到一定程度时，社会分配领域的公平正义理念也要求赋予处于独立地位的青少年群体一定的权益分摊，于是青少年发展中的权益保障问题适时显现。
通常来讲，一方具有权益诉求的权利，相对一方就应该具有承担保障权益实现的义务。当下的中国社会由于政治地位、经济实力、思想观念、知识水平、年龄特征等方面的悬殊差异，势必会造成青少年群体的权益诉求得不到满足。尤其是由于青少年群体常常被游离于社会公共政策的关照之外，加之这一群体自身占有的资源和权力太少而处于弱势地位，他们也最容易成为各种问题与矛盾锁定的目标和纠缠的对象，从而在社会化的过程中面临着诸如家庭生活、学校教育、社会参与、娱乐消费等方面的社会排斥，致使其诸多独特的权益需求得不到应有的保障，因此他们的生存权益、安全权益、爱的权益、获得尊重的权益以及自我实现的权益都会受到不同程度的疏忽和侵害。而权益的疏忽和侵害则势必会影响青少年的发展甚至引发一系列的问题。如果说权益侵害是青少年系列问题最直接的激活因素以至于阻碍了青少年的发展的话，那么青少年权益保障问题的诉求则需要政府和社会做出积极的应答。
二、青少年发展之政府政策与行为检视
为解决青少年存在的系列问题，因应国际社会对青少年群体重要性认识的先进理念，我国政府也根据各个时期的发展目标先后制定了涵盖不同内容的青少年政策，使得中国的青少年在一些较为主要的需求领域，其权益达到了一定水平的社会保护和满足，基本保证了青少年在贡献社会的同时，也获得了自身的发展。但是，目前我国青少年权益保障令人堪忧的现状表明，政府政策在彰显其优势功能的同时，些许的缺憾也深藏其中：
第一，青少年政策的规划与制定缺乏科学的认知前提和理性的思维进路。青
少年政策的制颁应以全面和深入地把握青少年群体自身需要的状况为其认知前提；以青少年权益的保护以及青少年问题的治理为新的思维进路，从而提高其针对性和时效性。
第二，现有的青少年政策缺乏统一性和权威性。截至目前，我国既无一个以“青少年政策”为名的政策门类，也缺乏一个明确统一的青少年专门法体系，相关的规定只是散见于其它各种政策文件中，并没有采取独立而专门的存在方式。这势必会导致政府政策的权威性和约束力不够，影响政策目标的实现。
第三，青少年政策体系不完善，结构不合理，内容不全面。比如在青少年的社会保障、青少年的社会参与、青少年个性化的专业辅导服务等方面，尚欠相应的政策介入和支持，缺乏青少年发展的普适性政策。
第四，青少年政策的推行机制和管理体制存在较大缺陷。主要表现为政策的制定和执行部门分割以及相互的不协调，缺乏整体的联动效应，缺乏评估反馈机制，缺乏专司青少年政策管理的体制架构，这既妨碍了政策实现的目标，也不利于政策的理性发展。
针对目前青少年群体权益保障不力的窘态，除了政策方面的疏漏之外，我们在探察政府对青少年具体事务的管理以及具体服务的提供方面，也发现有明显的瑕疵：
首先，政府管理青少年事务的组织机构设置单一，官僚化明显，无法唤起青少年群体的认同感。伴随着青少年日益多元化的物质与精神需求，静态的、沿袭陈旧管理模式的共青团组织的设置架构已突现出明显的不适应性，致使其工作的开展缺乏受益对象的认同，达不到应有的效果。
其次，政府提供青少年权益保障的服务项目单一，专业化水准不高。青少年权益保障服务的供给不仅需要多元化的项目以及从业人员的良好愿望和素质，还必须强调特定的服务理念和专业化的方式方法的运用。目前，政府在此方面存在不足，不利于挖掘青少年自身的潜能、调动他们的自我能动性。
最后，政府的发展性服务职能欠佳，导致青少年社会化程度偏低。由于政府整合资源的能力较差，无法通过咨询帮扶、教育培训等诸多方法对青少年人生各阶段的发展要求进行指导和帮助，不能充分满足青少年社会化的现实需求。
通过以上解析，我们揭示了青少年权益保障领域中现有的政府政策与行为之疏漏与弊端，这就需要另辟蹊径，寻找新的对接主体。笔者认为，非政府组织的参与恰是一条有效的解决路径。
三、非政府组织介入青少年权益保障之契合性
非政府组织既不是国家机构，也不是私营组织，它作为社会的第三部门可以填补政府机构与个人需求之间的空白，特别是对弱势群体的社会服务与社会保障，能够有效地促进社会的统一整合和公民的政治参与，可以“成为合作、关心、精神生活和智慧创造的蓄水池”[7]。而在当代背景下中国的非政府组织是否能够迎合目前政府急需适度放权的青少年权益保障问题呢？我们认为，非政府组织介入青少年权益保障具有契合性：
1.非政府组织参与青少年权益保障具备理论之契合性
有关非政府组织的理论很多，它们与青少年权益保障之理论内涵有着某种内在的联系，细究其中的主要观点便可发现两者之间的契合点所在。
公民社会理论认为：青少年群体的弱势地位使得他们无法在政府的政策制定过程中产生影响力，而非政府组织既为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会和手段，还可以借助于民众代表的身份，利用组织和信息优势影响政府的公共政策, 保障青少年群体拥有公平的政策席位和独立的权益分摊。
政府失灵理论[8]认为：在政府和市场无法合理有效地向消费者提供特殊需求或过度需求的公共物品时，非政府组织起到了拾遗补缺的作用。受目前我国财政资源的制约，关乎青少年个体发展方面的不同需求可以借助于非政府组织的力量来予以满足。
第三方管理理论 [9]认为：政府与第三方（即非政府组织）分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权，政府更多的是充任管理者的角色，而把相当程度的处理权限留给非政府组织，这将会对青少年教育、就业、娱乐等方面的发展权益起到更好的保护作用。
新社会运动理论认为：随着社会的发展和变迁，人们许多新的共同要求无法在现有的制度安排内得到解决，因而非政府组织提供了一条特殊的沟通渠道和解决途径，或是向政府施加压力以创构新的制度，或是以创造性的办法解决最急迫的问题，比如实现再就业问题。
治理转变理论认为：在实践中，各国政府普遍认识到某些公共物品的供应职能由非政府组织承担具有更高的效率和更好的效果。因此对特殊青少年群体（智障青少年、罪犯青少年等）的服务，必须通过购买拥有专业强势资源的非政府组织的服务来达到社会资本运作的合理化。
2.非政府组织自身的特质与青少年权益保障的发展需求相契合
结合非政府组织介入青少年权益保障领域的服务事宜，笔者发现，非政府组织自身的特质与青少年权益保障服务的发展需求有某些相通之处。
首先，非政府组织对青少年群体的服务是由有经验的、专业性的社会工作者来担承，而非政府官员来具体运作的，因此将有助于消除受益对象对公共援助可能带来的潜在政治恐惧感以及由于社会排斥而形成的剥夺感。此外，对青少年的教育也应该是一种特殊的教育，需要受过专业知识和技能训练的工作者来完成。这是一条成功的国际经验。
其次，非政府组织对青少年福利的供给直接面对服务对象，更加专业化、人性化，对受益人的需求反应灵敏，服务质量和水平优于政府机构。一般来说，目前政府的供给在一般性服务上表现过剩，而在特殊性服务上表现不足，其服务供给的个性化特征欠缺，而这些个性化的特殊需求却可以通过非政府组织提供的专业化服务得到充分的满足。
第三，非政府组织本身具有“非分配约束”的特性使得其在提供青少年福利服务及商品时，由于他们所获得的利润不能参与分配而只能作为组织进一步发展的基金，这在很大程度上抑制了组织成员在提供服务时牟取私利的动机，从而最大化地维护了受益对象的利益，有助于青少年的接纳和认同。
第四，非政府组织项目化的运作机制和模式，使得处于各种生存背景下的青少年群体都有可能接受到为满足自身发展而供给的服务项目，比如，对贫困青少年可提供生活救济等救助性服务项目；对一般青少年可提供健康教育等发展性服务项目。
四、非政府组织在青少年权益保障领域中的角色定位
如何使得非政府组织的介入达至利益的最大化而且没有政治风险，这必然会涉及到非政府组织在青少年权益保障领域中的角色定位问题。
政府组织与非政府组织在福利供给关系上的四种基本模式：政府支配模式、第三部门支配模式、双重模式以及合作模式 [10]。其中合作的伙伴关系模式在福利国家中最为普遍。合作模式强调，政府和非政府组织共同开展公共服务，但它们不是分离的工作，而是由政府提供资金，由第三部门组织配送服务的新的合作范式，其中非政府组织在具体的事务运作过程中拥有大量的自治权和决策权，在项目的管理上也有自主发言权。在我国，虽然人们普遍认识到政府针对青少年福利需求的服务存在着诸多的缺陷，但将社会服务完全交由非政府组织，不仅存在着技术方面的问题，更有可能存在着政治风险。在这种情况下，作为政府与非政府组织之间的合作就应该有清晰的定位，即由政府继续保留其在青少年权益保障领域福利供给投资主体和制定福利服务政策的角色，而具体的服务提供则通过一定的方式交由一些非政府组织来经办，使政府逐渐弱化具体福利供给者的角色，或者尽可能多地剥离其社会功能，从而达到通过非政府组织的工作效率与专业优势来降低服务成本、服务价格和提高服务质量的目的。因此，可以说非政府组织介入青少年权益保障的具体事务，担承的只是一个服务设计者的角色，而所谓的设计者则是指非政府组织应以专家的身份，通过他们高尚的职业伦理、丰富的专业知识以及娴熟的专业技能来协助政府完成青少年权益的保障职责。
作者简介：高中建（1962～），男，河南南阳人，教授，硕士生导师，河南省人文社科重点研究基地青少年问题研究中心主任，主要从事青少年问题研究。
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