面对“百年一遇”的全球经济恶化形势，中国更需加强金融安全网的构建，尤其应加快建立银行存款保险制度

建立安全网，是确保一国金融安全的制度安排，其中，存款保险制度尤为重要：当银行发生危机时，它能有效对冲银行风险，达到规避或转嫁风险和保证全部或部分债权人的合法利益不会遭受损失的目的。
我国一直相对滞后的金融安全网亟待尽快完善，尤其需要建立起真正的存款保险制度，打造一艘防止债权人由于悲观预期转化为银行挤兑行为的“护卫舰”，守住金融安全的最后一道防线。

金融安全网：“金融航母”的“护卫舰”编队

迄今为止，世界上大多数发达国家都已构建金融安全网。此“网”不仅关系到一个国家的经济安全，甚至攸关社会安定与国家安全。从动态上考量，金融安全网好比守护一艘航母的护卫舰编队，能够预防、排除国家金融体系这艘“金融航母”可能遭遇的诸多风险，且能在遭遇危机后采取最后补救措施。

一般认为，金融安全网包括金融监管当局的审慎监管制度、中央银行的最后贷款人制度以及存款保险制度等三方面的主要内容，但这大多是基于银行角度出发的，并不全面。以综合经营和国际经验的视角来考察，即随着银行、证券、保险业务的互相渗透，特别是自1986年英国“金融大爆炸”后，金融衍生品日益膨胀，单纯的银行安全已不能全面防范金融风险。1995年巴林银行的倒闭便是金融衍生工具交易的失败所致。

那应该如何构建金融安全网的完整体系呢？金融安全网的构筑，可从金融机构的内部安全网和外部安全网两方面加以考虑，可细化为：事前防范性金融安全网，即结构性的早期干预和解决（内部控制制度、审慎监管制度、市场准入制度等）；事中测评性金融安全网（内部控制的监测与停业整顿制度、信贷风险分类制度、信用评定等级等）；事后补救性金融安全网，一般强调的是外部救助制度（存款保险制度、最后贷款人制度、市场退出制度等）。

外部安全网通常不可忽视的是国际协调，即建立国际通行安全的必经之路。如证监会国际组织（IOSCO），为保护投资者、强调公平、建立高效透明的市场及控制系统性风险制订了国际标准；再如巴塞尔银行监督管理委员会（BCBS），对统一银行有效监管的标准及明晰东道国和母国之间对跨国银行监管责任等方面起到了重要作用。加强国际协调，可以有效克服某些发达国家将所谓国际惯例强加给发展中国家而带来的金融风险。

全面加强金融安全网建设的诸多环节中，还有一个重要的环节——建立存款保险制度。存款安全制度已被世界大多数发达国家所重视，并着力推进。而我国，存款保险制度仍然缺失，成为我国面对全球金融危机时亟待解决的一项金融制度安排。目前，全球已有100多个国家和地区建立了存款保险制度，它们中，大多数已建立存款保险公司或存款保险基金。

三次银行挤兑浪潮催生美国存款保险制度

世界上第一个建立存款保险制度且发展较为完善的国家是美国，最初的触发点是20世纪初经济大萧条中的三次银行挤兑浪潮。1930～1933年的四年间，美国高达9000家的银行破产，特别是继1930年和1931年两次银行挤兑浪潮之后的1933年挤兑浪潮，导致了4000家银行倒闭，存款人损失约14亿美元。

为应对危机，刚上任的罗斯福政府于1933年7月成立了美国联邦存款保险公司(FDIC)，并于1934年1月1日正式实施了美国联邦存款保险制度。此为世界上最早的存款保险制度。随后的六年（1934～1939年）中，每年倒闭的银行不到60家。美国能将此前每年上千甚至几千家的银行倒闭率降低到如此之小，存款保险制度的“护航”功效可见一斑。

存款保险制度究竟是一种怎样的制度？简单地说就是，以一国或地区的金融体系为单元，设立存款保险机构，规定投保银行按吸收存款的比率向保险机构缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员金融机构出现经营危机或面临破产时，存款保险机构向其提供财务救助或按规定标准直接向存款人及时支付部分或全部存款。该项制度的意义和作用，体现为对存款人特别是大多数中小存款人利益的保护，有助于稳定存款者信心，能有效控制挤兑风波的扩散，防范局部性银行风险演化为系统性危机；同时可减少银行退出时可能造成的社会震荡，维护银行信用和金融秩序的稳定。

存款保险应以保护存款人利益为出发点

中国构建存款保险制度要考虑中国的具体国情。首先，对国家控股银行实行显性存款保险制度，尤其应考虑国家控股银行其特殊性，突出表现为银行国有化程度高、金融资产占有比率大，故应采取动态的方式，即渐进式完善原则。由于国家控股银行一直是政府提供隐性担保，存在诸多一时难以解决的问题，因而应在隐性保险可以继续保留的前提下，先按一定比率划分保险份额来承担经营损失，以减轻国家对银行呆账烂账的补偿负担，待到国家控股银行逐步转变为非国有化、真正商业化时，再实施有制度安排、有法律保证的显性保险。

其次，对非国有商业银行实行显性存款保险制度，一开始可以采取强制保险和自愿保险两种方式。但利息上，应实行差别对待，即有存款保险的银行可以利息低一些（但安全），无保险的银行利息可以稍高些（但有风险），让存款者按风险偏好自行判断选择。

再次，银监会应该对有保险和没有保险的商业银行的资本充足率提出不同的要求，使没有保险的银行资本充足率较有保险的银行有所提高。

第四，存款保险制度的出发点应该是保护存款人而不是银行的利益。对银行来说，是保障银行的有序破产而不是存续。存款保险所承担的义务是当银行体系退出时，保证金融体系的稳定。

第五，应当只对非银行内部的普通城乡个人存款进行保险，并设立被保险额上限，具体可根据统计参数来设定（亦可按照人均GDP的倍数设定）。根据当下央行对中国存款账户结构的抽样调查，5万元以下的存款占到总户数的90%，提高到10万元（占总户数98.3%），存款户上升的比例不是太大。因此，一开始可以以5万元人民币作为被保险上限。

谨防存款保险制度导致的道德风险

中国存款保险制度可能会存在不断需要解决的难题，比如所设立的存款保险机构有没有对商业银行进行监管的权力？商业银行是否会面临着重复监管？四大国家控股银行无偿享有政府提供的隐性保险机制的问题，又该怎么解决……最要害的问题是，如何应对因存款保险制度的建立而导致的道德风险？

存款保险制度可能导致的道德风险，需从两个方面来看：对存款者来说，存款保险制度会失去储户对银行好坏进行甄别和监督的激励，同时使存款者风险意识下降（如利率实现市场化以后，他们更可能将钱存到愿意支付最高存款利息的银行而不顾银行的经营风险）；对银行来说，商业银行的风险约束机制会随之弱化而导致素质下降，从而在经营活动中可能为追求高额利润而过度投机。以上种种，都是留给存款保险制度设计者现在乃至实施以后要不断解决的难题。

如今，面对“百年一遇”的全球经济恶化形势，中国更需加强金融安全网的构建，尤其应加快建立银行存款保险制度。否则，一旦危机来袭，除了国家控股银行享有政府的隐性保险外，非国有商业银行都需自担风险损失，让储户的利益无法得到保障。

毋庸讳言的是，眼下的金融危机仍在进一步扩散，不得不警惕和担忧的是：倘若美国经济迟迟不见好转，力度如此之大的政府救市仍无法取得预期效果，国家提供隐性担保的能力减弱，国家控股银行背后的国家信用就可能轰然崩塌，储户的损失和整个银行系统的风险就在所难免，接下来的问题就不言而喻了。
（□ 韩忠亮）