船用燃油市场监管现状、问题及建议

　　船用燃油是指符合船用燃料油和普通柴油标准的供船舶主机、辅机和锅炉使用的油品。船用低硫燃油是指硫含量不大于0.5%m/m的船用燃料油。船舶排放废气中的PM2.5、硫氧化物和氮氧化物超标，将严重影响空气质量。
　　船舶使用低硫燃油是控制船舶大气污染的关键手段，是落实绿色发展理念、推进供给侧结构性改革、“坚决打好蓝天保卫战”的重要举措。近年来，我国缔结的国际公约提出了更为严格的船用燃油硫含量要求，局部地区大气污染形势仍然严峻，控制船舶使用合规低硫燃油势在必行。
　　今年4月至5月，交通运输部、商务部、能源局、环保部、工商总局等部门赴河北、浙江、江苏、上海、辽宁、山东等地开展了加强船用燃油监管工作调研。本文结合调研情况和工商行政管理职能，深入剖析了船用燃油市场监管现状和存在的问题，并提出具体建议，供读者借鉴和思考。

船用燃油市场基本情况
　　产品分类。按照燃油品质划分，船用燃油可分为船用燃料油和普通柴油，其中船用燃料油又可分为残渣燃料油（也称重质燃料油）和馏分燃料油（也称轻质燃料油）。船舶根据发动机类型选择使用不同的燃油，远洋船舶、大型沿海航行船舶通常使用残渣燃料油，小型船舶多使用馏分燃料油；内河船舶大多使用普通柴油或馏分燃料油，也有少数大型内河船舶使用残渣燃料油。按照贸易对象划分，船用燃油分为保税油和内贸油。为国际航行船舶提供的免税船用燃油通称为保税油，主要是船用燃料油，也有少量普通柴油；供应国内航行船舶的船用燃油通称内贸油，包括船用燃料油和普通柴油。
　　市场规模。据石油流通协会统计，我国船用燃油市场在2011年达到了1900万吨的峰值，此后船用燃油市场供油总量逐年下降，降幅呈收窄趋势。2016年，我国船用燃油年消费约1487万吨，其中保税油约857万吨，内贸油约630万吨；内贸油中轻质燃料油约400万吨（含普通柴油），重质燃料油约200万吨。
　　供应主体。在船用燃油炼厂生产环节，生产主体主要有两类：一是以中石油、中石化为代表的国企炼油企业；二是以山东地方中小炼油厂为代表的地方炼油企业。上述生产主体通过相应石油炼化工艺和装置进行普通柴油和船用燃料油的生产。在船用燃料油调和环节，由于中石油、中石化等炼油企业持续减少重质燃料油的生产和供应，目前国内船用燃料油基本是由数千家民营企业通过购买不同的基础原料进行油品的调和，此类企业一般不具备炼油厂的生产加工装置。在船用燃油流通环节，商务部门对从事成品油（含普通柴油）批发、零售的企业实施许可经营管理。目前全国有1200余家企业经批准从事船用普通柴油供应，兼营船用燃料油供应；而仅从事船用燃料油供应的企业由于无须许可经营，其数量数倍于从事船用普通柴油供应的企业。总体上，内贸油呈现“几大加一群”的格局。“几大”主要为中国船舶燃料供应公司、中石化中海船舶燃料供应有限公司、中石化长江燃料有限公司等国有企业在各地的分公司，“一群”是指经营内贸船供油业务的众多民营企业。
　　标准法规。船用燃油有《船用燃料油（GB 17411-2015）》和《普通柴油（GB 252-2015）》两个国家强制性标准。2015年12月31日，新修订的《船用燃料油（GB17411-2015）》国家强制性标准如期发布，已于2016年7月1日起实施。目前，长三角和珠三角区域已实施低硫燃油方案；环渤海区域虽未明确实施低硫燃油方案，但该区域也有低硫燃油需求。2017年7月1日起，全国已全面供应与国四标准车用柴油相同硫含量（50ppm）的普通柴油；2018年1月1日起，全国将全面供应与国五标准车用柴油相同硫含量（10ppm）的普通柴油。
　　2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》规定：要加强油品质量监督检查，严厉打击非法生产、销售不合格油品行为；开展工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制。
　　《大气污染防治法》明确规定：内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油，远洋船舶靠港后应当使用符合大气污染物控制要求的船舶用燃油；禁止生产、进口、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料，禁止向非道路移动机械、内河和江海直达船舶销售渣油和重油；对生产销售不符合标准的机动车船用燃料的，由质检、工商部门按照职责依法查处；使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的，由交通海事、渔业部门依法查处。

船用燃油市场监管职责划分
　　船用燃油监管涉及交通海事、能源、环保、商务、税务、工商、质检、安监、渔业等多个部门。对普通柴油的监管，生产环节的监管由能源、质检部门负责；流通环节市场准入的监管由商务、安监部门负责，需要办理成品油批发（零售）经营许可证，如果销售的普通柴油的闪点在60摄氏度以下，还需要向安监部门办理危险化学品经营许可证；流通环节产品质量的监管由工商部门负责；使用环节的安全环保质量监管由交通海事、渔业部门负责。对船用燃料油的监管，生产环节的监管由能源、质检部门负责；流通环节产品质量的监管由工商部门负责；使用环节的安全环保质量监管由交通海事、渔业部门负责。国际航行船舶保税油市场的管理还有财政、海关、边检等部门参与。
　　综合《大气污染防治法》《产品质量法》等法律法规，工商部门在船用燃油监管中的职责主要有三项：一是依法核发船用燃油经营者营业执照；二是依法对流通领域船用燃油质量进行监督管理，组织开展流通领域船用燃油质量抽检工作，查处销售质量不合格船用燃油的违法违规行为；三是依法查处船用燃油市场中的虚假宣传、商标侵权、不正当竞争等违法违规行为。实践中，各地工商部门每年都会对流通领域普通柴油的质量开展抽检，严厉查处销售质量不合格普通柴油行为。2016年，工商总局在东部11省市部署开展了流通领域成品油质量抽检工作，共抽检成品油5538个批次，其中普通柴油141个批次，不合格普通柴油16个批次，批次不合格率为11.34%。由于船用燃料油国家强制性标准去年7月刚刚实施，受执法装备、经费、手段等方面的限制，目前流通领域船用燃料油质量抽检工作尚处于起步阶段。据了解，山东、江苏部分地区工商部门联合交通海事部门对水上加油站销售的船用燃料油质量进行了抽检。

存在的主要问题
　　经营主体良莠不齐。目前，我国内贸船用燃油市场准入门槛低，小微企业经营者数量众多，水平参差不齐，违法行为时有发生。调研中，地方管理部门和一些企业反映：有的水上加油站未取得商务部门核发的成品油零售经营许可证，违规经营柴油；有的水上加油站无油品进销货台账，成为劣质非标油、走私油的销售渠道；有的水上加油站油品标识不规范、不醒目，成为监管模糊地带；有的加油船硬件条件较差，水上经营油品有较大的安全风险，环境也不符合环保要求。
　　内贸船用燃油油品质量堪忧。一些非法调油商为迎合用油单位对低价油品的需求，大量生产低价劣质油并非法销售，调油原料包括渣油、油浆、沥青、煤焦油等，部分调油商甚至使用橡胶油、地沟油调和生产船用燃料油，导致我国内贸船用燃料油品质日趋恶化，给船舶航行安全和环境保护带来不利影响。江苏、上海一些企业反映，仅长三角地区就有十几家非标调油商，使用蜡油、轻循环油、渣油、沥青、橡胶油、地沟油等种类繁多的原料调和生产类似国二、国三普柴标准的燃料油。这些劣质调和油生产成本很低，销售价格比正规油品低很多，造成了油品市场不公平竞争。燃油成本约占船运成本的五分之二，船运公司对燃油价格十分敏感，近几年船运市场不景气，绝大多数船运公司资金不畅，转而寻求价格低廉的劣质油品。上海市质监部门2016年抽检了18个岸基加油站，有2个加油站油品质量不合格。江苏省工商部门2016年抽检了33个批次普通柴油，有4个批次不合格，全部为民营企业经营。从交通海事部门组织的船舶使用合规低硫燃油抽检情况看，国内沿海航行船舶使用合规低硫燃油情况不甚理想，沿海航行船舶靠岸使用含硫量低于0.5%m/m的燃油不达标率为7.2%；内河和江海直达船舶不使用符合标准的普通柴油的现象更为严重，不达标率达27.4%。
　　内贸船用燃油监管缺乏合力。船用燃油生产、流通、使用等环节涉及多个部门监管，各部门协调机制尚不健全，统筹协调需要加强。一些环节监管力量不足、检查频次低、处罚力度小，造成市场监管乏力。有的地方船用燃油监管部门职责不清，存在职责交叉、重复检查和执法空白，部门之间职责不清，时有推诿扯皮现象，无证无照经营问题不同程度地存在，查处不力。

工作建议
　　加快船用燃油相关标准立改废。研究修订《船用燃料油（GB 17411-2015）》《普通柴油（GB 252-2015）》和《船舶供受燃油程序及检测方法（GB/T 25346-2010）》等相关标准规范，在不降低环保要求的前提下，提出适用于船舶发动机要求的燃油质量指标，以适应船舶安全绿色航行要求，满足船用燃油监管需求。研究出台从炼油厂生产到批发、零售和船舶加油各环节油品信息流转管理规范，解决船用燃油质量和数量不可追溯问题，为政府部门实施有效监管提供基础支撑。
　　加大船用燃油监管执法力度。认真贯彻落实《大气污染防治法》等法律法规，明确和落实属地管理责任、部门监管责任和企业主体责任，全面加强船用燃油生产、流通和使用环节的事中事后监管，提高“双随机”抽检比例，严厉打击生产、销售和使用不合格船用燃油的行为，维护良好市场秩序。禁止使用非石油基原料调和船用燃油，取缔无证无照的违法企业。提升船用燃油监管能力，为一线执法人员配备检测装备，建立检测监管信息系统，加强执法人员培训，提高监管执法效能。
　　加强船用燃油监管部门协作。今年3月，在交通运输部的牵头协调下，已经建立了由交通运输部、财政部、环保部、商务部、税务总局、工商总局、质检总局、能源局等部门组成的船用燃油监管部际联席会制度。在地方政府的统一领导下，各地可参考中央层面的做法，建立船用燃油监管协调机制，强化部门联动，健全船用燃油生产、流通和使用环节的多部门联合执法、隐患排查等制度，组织专项治理行动，形成监管合力。建立船用燃油监管信息通报制度，打通各环节监管部门之间的信息沟通渠道，并定期向社会公开监管信息，让违法企业一处违法、处处受限。
　　完善信用监管制度。将船用燃油生产、销售、使用主体纳入社会信用体系，建立低硫燃油“产销用”主体信用约束机制，通过国家企业信用信息公示系统公示有关企业信用信息，促进各环节市场主体守法经营。

□国家工商总局市场司 张广领