有偿续期更符合“游戏规则”

章林晓

　　近来，《土地管理法(修订稿)》有关住宅用地使用权续期问题，讨论得热火朝天。舆论显示，对于住宅用地使用权，由“无偿自动续期”变身为“按规定自动续期”，民众普遍表示不满。面对汹涌的民意，媒体报导有政府官员出面说，是否有偿续期是几十年后的事，不会在近期确定。“游戏规则”又一次被我们远远地丢在了脑后。

　　住宅用地使用权最高出让年限，为什么是七十年，而不是四十年或五十年？七十年的确定又有何合理性？现在，这恐怕已众说纷纭了。不过，有关七十年的出处，倒是非常明确的，它来源于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（ 1990年5月19日国务院55号令）。

　　55号令第十二条规定：土地使用权出让最高年限，居住用地为七十年，工业用地五十年，教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者其他用地五十年。

在55号令中，又具体规定了土地使用权期满后的两种处置办法，其中，第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”

而第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”

　　1994年7月5日，第八届全国人大第八次会议通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条规定：

　　“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

　　土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

　　很显然，在土地使用年限届满后如何处置问题上，房地产管理法在55号令基础上有了进一步深化。由此可见，政府官员有关住宅用地使用权到期后如何续期并无定论的表态，并不符合历史事实。至于有偿续期的金额如何确定，55号令第四十一条也规定得很明确，“依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金”。

　　应当说，土地管理法最新修订稿以“住宅建设用地使用权期限届满的，按国家有关规定自动续期。”替换原修订稿“国有住宅建设用地使用权期间届满的，无偿自动续期。”这比起《中华人民共和国物权法》第一百四十九条来说，是一种可喜的明显的进步。

《物权法》第一百四十九条规定，住宅用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅届满后的续期，依照法律规定办理，有约定的，按约定，没有约定或者约定不明确的，依照法律、法规的规定办理。

不论《物权法》有何等伟大意义，但至少《物权法》第一百四十九条是一大败笔，因为《物权法》这样的规定是违反契约精神的，也是违反公平公正精神的。

　　55号令一直沿用至今，也就是说，凡是自1990年起出让的住宅用地，都是有出让合同约定的。有合同约定的，为什么可以违反合同约定？住宅用地使用权与非住宅用地使用权，两者应该是平等的，为什么住宅用地使用期届满，可以自动续期，而非住宅用地则要按约定或按法律法规规定办理？

　　契约精神是市场经济之魂，维护社会主义市场经济在法律层面的核心是维护契约精神。从市场经济角度说，如果人们要为未来作长远计划，规则必须非常明确和稳定。如果有规则说，契约可以随心所欲地改变，那么这样的规则岂不是要摧毁大部分社会协作的基础？

　　如果规则可以不停地修改，那么，预期会由于游戏规则的意外改变而惶恐，参与者会停止普通的游戏，将最终的注意力放到最重要的游戏上，即制订（修改）规则的游戏。社会为此所付出的成本将会远远大于所获得的收益。从这个意义上说，有偿续期更符合市场经济的游戏规则，即便有偿是象征性的。

　　文章4月6日发表于《中国房地产报》时略有修改。