土地储备制度实施以后，土地供给对房地产价格没有任何反映，价格弹性完全丧失。所出现的是开发商为了生存对土地的强烈追逐，总价地王和单价地王不断涌现。地方政府所获得的是超额垄断利润——
　　
　　土储制度的是与非
　　
　　■中国房地产报  冀实/文
　　
　　土地流转未呈现出巨大的商业利益之前，产权与使用权的矛盾只体现在零星地分布在全国各地部分公共设施建设的土地征用以及拆迁之中，虽有矛盾，个案处理即可。
　　随着住房市场化的推进，土地产权在拆迁和征用过程中带来了巨大的商业利益，并且在房价高企的情况下，土地呈现出快速增值状态，土地产权与使用权、受益权的矛盾凸显。
　　2004年8月31日是一个土地制度的重大分水岭，它标志着土地储备制度最终形成。土地储备制度要求对土地进行统一征用、统一开发、统一管理和统一出让，它是国家完全垄断土地供给的开始，也使土地产权归国家所有的制度形式成为现实。
　　
　　多元土地供应
　　
　　土地储备制度实施以前，房地产开发模式主要表现为开发商从土地一级开发到完成商品房开发的全过程开发，开发商可以与原来的土地使用人协议，取得土地使用权，进行房地产开发、建设与销售。
　　在这种模式下，“土地产权归国家所有”的制度没有实“形”，政府在房地产开发过程中起着监督管理的第三方服务职能，具有少量的土地收益——房地产交易增值等税费收入。
　　国土资源部统计，上世纪90年代，全国土地收入合计不过1400亿元，与当前一个大城市每年的土地出让收入相当。
　　土地储备制度实施前，在土地一级开发过程中，土地在开发商之间转让时常发生。开发商的本事有大有小，有的在这个区域“玩得转”，在那个区域却“玩不转”,资源的优化配置在所难免，土地流转随着官员更替、公关能力增减以及资金盈亏而频繁发生。
　　这种土地体制有缺点也有优点，缺点是开发商可以“空手套白狼”，系统性风险较高；部分土地的开发周期过长，腐败滋生。但是有一个最大的优点是除了部分划拨土地外，土地流转与供给市场化程度高，可以多头取得与转让土地，土地供给相对充裕。
　　如果顺着这一制度进一步推进市场化发展，比如规范土地流转、防止公权力介入、增进开发商资金实力等，虚化“产权”，实化使用权，也许我国还真能衍生出一套类似英国的土地制度。
　　历史不能假设，随着房地产制度弊端招致越来越大的争议，长远的制度建设被暂时搁置，土地储备机构统一征用、统一开发、统一管理以及统一出让的土地储备模式最终形成。
　　
　　供给弹性消亡
　　
　　土地储备制度实施以后，征用土地的权力集中在土地储备中心，终结了开发商从使用权人那里取得土地的渠道。
　　由于土地一级开发资金需求量较大，无论从人员编制还是从资金实力来讲，多数土地储备机构不具有土地开发实力，委托开发成为土地一级开发的主要方式。储备机构通过招标、协议方式委托开发商开发。
　　据估计，土地储备制度实施以来委托开发的土地项目约占土地开发的90%，储备中心出资开发的土地项目约占10%。
　　它一般给中标企业5%～8%的开发利润，土地开发完成后统一交予土地储备机构通过“招拍挂”方式出让。承担土地开发的企业不一定能够竞得土地，开发商从储备机构取得土地进行商品房开发的承接开发模式得以普及。
　　制度实施后，市场化出让使土地价格被充分发现，土地转让很难取得差价利润，土地一级开发转让行为基本停止。地方政府垄断土地收益的局面最终确立。
　　在土地储备制度的形成过程中，我们不能将垄断土地收益作为这一制度的最初目的，但谁都没有想到土地储备制度会成为“垄断利润，供给不足，房价上涨”的推手。
　　土地供给对房地产价格没有任何反映，价格弹性完全丧失，所出现的是开发商为了生存对土地的强烈追逐，总价地王和单价地王不断涌现。
　　2009～2010年上半年，全国各地住宅用地出让单价甚至追平或超过同地段的在售住房价格。在这种情况下，全国的土地收入不断增长，2009年达到1.4万亿元。其中，70个大中城市土地出让金收入增幅超过100%，杭州、上海等城市首度超过千亿元大关。垄断的土地攫取了高额的利润，垄断利润持续抬高房地产价格。
　　
　　土地储备贷款熔岩
　　
　　在土地储备制度实施之初，尚留有些许政策矛盾，而今彻底破除融资难题。制度实施前，一般预付40%的土地出让金就可以拿到临时土地使用证，将土地使用证抵押给银行就可以申请贷款进行土地一级开发了。
　　土地储备制度实施后，储备中心委托房地产企业进行土地一级开发，但是所开发土地的使用权不归土地储备机构，也不归受托土地开发的房地产开发商，它们都不具备办理土地证的资格，这样就难以申请土地抵押贷款。
　　这就要求承接土地开发的企业具有雄厚的资金实力，或者不得不借助于股东借款和信托举债等方式，2005～2007年外资地产基金也借机频繁介入地产开发。
　　2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台《土地储备暂行管理办法》，土地开发资金来源中的银行贷款在抵押方式方面始得破题。
　　该文件规定土地开发贷款可以采用除抵押之外的其他担保方式，但是储备机构对此根本不屑一顾，倒是银行想方设法给储备机构发放贷款，甚至不惜违规发放信用贷款。
　　《土地储备暂行管理办法》实施，并没有导致储备贷款猛增。机缘悄然而至，2007年末美国次贷危机引发金融海啸冲击全球经济，我国随即实施4万亿投资计划和宽松货币政策，2009年全年新增10万亿元贷款。据央行、银监会统计，政府融资平台贷款占比高达47%，而土地抵押贷款如炙热很久的岩浆释放。
　　国土资源部公布，全国84个重点城市土地抵押以及土地抵押贷款情况：2009年当年放量猛增7749亿元，截至2009年末土地抵押贷款总额达到25856万亿元，同比增长40.2%。2009年全年土地抵押面积净增5.1万公顷，比上年增长35.5%。
　　从政府机构层面来说，土地储备机构应该考虑，加快土地开发速度，增加土地供给，平抑房地产价格。其实他们所考虑的是，如何拖住房价不能下降，以维持土地收益。
　　这当然无可厚非，作为土地储备管理机构，更是土地市场的独家供给机构，盈利自然会成为其主要目标之一，但土地收益如何分配和使用却值得深思。
　　（作者系供职于中央某决策机构、长期研究房地产的专家）