沪版地权新规“挑战”《物权法》

　　■中国房地产报 记者  庞一涛  上海报道
　　
　　土地使用权到期后，地上房屋及建筑物应如何处理？这一次，业界议论多时的土地使用权无偿续期和有偿续期均被推翻。
　　2011年1月5日，上海市土地市场迎来今年的首次拍卖，嘉定区的4幅地块成功出让。值得注意的是，这4幅地块的《国有建设用地使用权出让预申请须知》里均新增了“出让合同信息”一栏。其中第9条规定：土地到期后由出让人收回并补偿相应残余价值。这在上海市历来的土地出让中尚属首次。
　　“这一举动很可能是上海市对土地使用权到期后如何处理的一种尝试。”上海中原研究咨询部总监宋会雍表示，该问题在业内争议已久。2009年初曾传言，一份《土地管理法（修订草案征求意见稿）》显示，住宅土地使用权到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原先表述的“无偿自动续期”。
　　而此次，土地到期后由出让人收回并补偿相应残余价值则与上述说法大相径庭，并倾向于70年后循环批租制度。
　　
　　有偿收回和无偿收回
　　
　　据记者了解，上述嘉定区4宗地块实行的土地使用权到期后处理新规并非特例。
　　2010年度，上海市规划和国土资源局网站公布的嘉定区预申请地块共有19幅。其中，在《国有建设用地使用权出让预申请须知》里新增土地使用权到期处理办法的有10幅（包括上述4幅已出让地块）。这10幅地块均在2010年9月21日后进行公开预申请，之前推出的地块，相关预申请文件里并未提及土地使用权到期后如何处理。
　　记者查阅上海市规划和国土资源局网站得知，不仅是嘉定区，上海市下属的各个区县在2010年9月21日以后公开预申请的土地（包括住宅性质用地和非住宅性质用地），均在预申请文件里新增了“出让合同信息”，明确了土地使用权到期后的处理办法。但各个区县公布的处理办法却并不一致。
　　2010年9月21日后，进行土地公开预申请的区县共有11个。包括嘉定区、崇明县、普陀区、青浦区、闵行区、徐汇区、松江区在内的7个区县的预申请文件中规定，土地到期后由出让人收回并补偿相应残余价值。而金山区、奉贤区、宝山区、虹口区则规定，土地期满后由出让人无偿收回。
　　土地使用权到期后究竟如何处理？近年来业界颇多争议，但均未有定论。多位业内人士均认为，上海市此次成为首吃螃蟹者。
　　“土地到期后收回并补偿相应残余价值的规定，是对以前规定的补充和完善。”上海财经大学不动产研究所常务副所长姚玲珍表示，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。但这条规定和宪法保护私有产权相冲突，嘉定区采取的补偿并收回的方式，可以说是对原来法规的一种变更。
　　业界还认为，此次上海市的新规，在一定程度上与当前政策调控相配合，有更深层的市场意义。宋会雍表示，该办法会扭转大家的置业观念，相当于住宅缴纳了70年的租金，70年后房子会被收回，仅仅实现了居住功能，淡化了投资房地产的保值、增值功能。
　　
　　住宅、商业一刀切
　　
　　上海市土地出让新规的合法性也受到很多质疑。
　　“原则上住宅用地不可随意收回。”上海易居房地产研究院发展研究所副所长杨红旭认为，规定住宅用地使用权到期后，可以无偿收回，与《物权法》存在冲突。

　　2007年10月1日施行的《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但《物权法》对商业性质用地使用权到期，并未有明确的处理办法。
　　“此次上海市各区县施行的土地使用权到期后的处理办法，不论是有偿收回还是无偿收回，均是对住宅性质用地和商业性质用地一刀切。”姚玲珍认为，对商业性质土地有偿收回可说是对原来法规的一种完善，但对住宅用地有偿收回或无偿收回，都与《物权法》相冲突。
　　对于质疑，施行土地使用权到期后无偿收回的奉贤区规土局负责人对记者表示，住宅用地满70年后，国家不可能让你无限期使用，该办法有法律可循。而施行土地使用权到期后，由出让人收回并补偿相应残余价值的嘉定区规土局负责人则表示，该规定遵循了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
　　1990年施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。
　　显然，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《物权法》在打架。
　　“物权法生效后，这些和物权法相冲突的规定就自动失效了。”上海大邦律师事务所合伙人、上海市律师协会房地产业务研究委员会委员张黔林表示，《物权法》是民事基本法律，而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》只是行政法规，因此虽然物权法颁布在后，但是其效力高于行政法规，所以要以物权法为准。
　　北京君泰律师事务所上海分所房地产事务中心首席律师吴取彬认为，《物权法》出台时间较晚，先期出台的法律一旦和其冲突了，肯定优先遵从《物权法》。
　　
　　尚无执行先例
　　
　　“没有执行的案例，这个办法不好评价。”原上海金地投资部负责人黄海滨表示，当前上海开发企业方面对土地使用权到期如何处理，仍停留在“补交地价后续期”的层面。
　　即便是竞得“到期将被收回”地块的开发商也并不在意。1月5日取得嘉定区高台路以南、沪宜公路以西地块（C13-3、C13-6）的开发商明发集团上海实业有限公司一位负责人表示，在拿地之初，他们并未注意到这条规定，土地使用权期满后，一般不会收回土地。
　　据了解，《国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台后，各地方政府依据该条例对居住用地出让大都设定了50年或70年的土地使用权期限。该条例从1990年施行至今，尚未出现土地使用权到期的案例。
　　此次上海市新规的实际操作尚存诸多难点，例如地上建筑物的残值如何评估？黄海滨表示，尤其是商业建筑，评估其价值不仅仅是建筑物的实体价值，还有建筑物盈利能力等额外价值。特别是一些设计使用期限较长的建筑，出让人收回土地后，这些附着的建筑物是继续持有还是出售，都很难处理。
　　佑威房地产研究中心主任陆骑麟则认为，如果建筑物的建筑标准是按照70年、100年设计，却又提出土地使用权期满后无偿或有偿收回，那么开发企业将会降低建筑物寿命标准，甚至影响到建筑质量，造成其他风险。
　　假如住宅满70年后收回土地，则土地价值和房产价值完全剥离，是否能会得到房产持有者的支持？宋会雍认为，土地、房产价值剥离，使得房屋仅实现了居住功能，淡化了投资房地产的保值、增值功能，这也意味着购房人切切实实的买房钱变成了几十年的租金，以及一堆被使用了几十年的残余瓦砾。