土地供应制度的毛病

■中国房地产报  杨红旭

    今年以来，土地市场的风头盖过房产市场，部分城市地价涨幅远超房价，面粉贵过面包。
    国家统计局数据表明，今年前三季度，全国商品房销售面积达58371万平方米，同比狂增44.8%，而全国房地产企业完成土地购置面积21451万平方米，同比下降22.1%。即便按2︰1的偏高容积率计算，开发商购置的土地面积换算成房屋供应面积，仍与市场需求存在较大缺口。
    然而，奇怪的是，近期国土资源部公布的数据表明，今年前三季度全国建设用地供应总量18.1万公顷，同比增加31%。其中，房地产开发用地供应5.7万公顷，同比增加14.8%。据此，则土地供应似乎“弹药充足”。
    究其原因，两个部门的统计口径不同，前者采用让开发企业填报数据的方式，后者则是按实际土地供应数据统计，从逻辑上讲，后者比前者更真实。
    值得关注的是，国土部公布的5.7万公顷，即57000万平方米，指的是全部房地产开发用地供应，而国家统计局公布的21451万平方米，指的是房地产企业已完成的土地购置面积。今年土地市场极少流标，所以成交面积基本上等于供应面积。两个数据如此悬殊，说明大部分土地并非出让给了开发商。那么巨量土地又是给了谁呢？或许是某些企事业单位，而且是一种透明度较低的供应方式。基本上可以认为，地方政府在主导着土地出让的规模、结构和方式。
    从制度层面看，无论土地“姓私”还是“姓公”，关键要做好制度配套，形成良好运作机制。欧美国家以土地私有制为主，但也有一定比例的公有土地，由于土地对社会和经济的重要性，无论哪个国家都会通过立法、制约土地规划等对土地进行相对严格的管理，对私有土地转让和出租都有管制，尤其是日本和韩国。
    日本土地私有化程度很高，但并不代表土地利用效率高，其进行旧城改造的难度远大于中国。相对而言，土地公有制国家中，新加坡做得很好，住房制度也比较成功。当然，这也与新加坡是城邦国家有关。就土地制度来看，政府按土地规划先将国有土地有偿出让给有关法定机构，如工业用地给裕廊镇管理局，住宅用地给建屋发展局等，由这些机构进行一级开发之后，以招标方式出让给开发商、机构、个人。招标也并不以最高价为准。
    我国土地供应制度却饱受争议。一是地方政府垄断土地供应，往往为了地区利益而突破国土部约束，乱批项目，透支用地指标，甚至违反《土地管理法》；二是住宅用地供应量无法保证，很多土地被用于大建工业园以及政绩工程；三是土地闲置现象严重，批而未建用地规模巨大，浪费资源，且屡禁不止；四是国土部门无法有效执行垂直管理，只能跟在地方政府后面跑，监管工作很被动；五是国土储备工作非常不到位，大量用地被控制在各类企事业单位手中，比如大城市中心区土地严重供不应求，而部分国企却拥有废弃工厂。
    近期，有消息称北京市土地整理储备中心正在热火朝天地、用倒计时的方式自我加压，将要筹集1000亿元资金，意欲在5年内将土地一级开发收入囊中。其实，这不过是在落实2007年《土地储备管理办法》，从另一侧面也反映出各地政府在收储土地方面是多么被动、低水平、无奈。中国土地供应制度该完善的地方实在太多，而地方政府该反省、反思的地方，或许更多。
    （作者系上海易居房地产研究院综合研究部部长）