在快速城市化和城市现代化的双重作用下，我国城市发展进入了量与质同步推进的阶段。在适应国情的前提下，只有创新城市基础设施建设投融资体制，建立政府与市场联动的城市基础设施建设融资机制，才能实现城市基础设施可持续建设和发展。

■中国房地产报   记者  刘关/文

交通路段等基础设施迅速膨胀的需求与有限的财政投入永远都是各国政府绕不开的一对矛盾。

7月19日，在中国发展与规划国际论坛（China Planning Network,“2008CPN中国周”）的分年会——CPN中国城市交通国际高层论坛上，围绕这一难题，北京大学林肯研究院城市发展及土地政策中心主任、林肯土地政策研究院中国项目主任满燕云（Joyce Yanyun Man）与大伦敦交通委员会董事局副主席戴夫·维瑟（Dave Wetzel）等专家向众人抛出了税收方面的解决之道。他们分别论述了TIF（Tax Increment Financing，税收增额融资制度）以及LVT(Land Value Tax，土地价值税)这两种工具的实施意义。

事实上，这两种税收手法正是基于“向未来”索要收益，进而为基础设施建设融资的思考模式。

然而，“在中国，谁为这个未来的预期出钱是一个问题，这有点类似于股票。未来税收是否一定增加，毕竟是很难判断的。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚向记者表示了他对TIF这一工具适用性的质疑。

规划领域的税收创新意义

所谓TIF方式，就是以项目开发前后的固定资产税征税差额来充当项目开发资金。具体地说，就是政府预先为某一地区的基础设施建设发放贷款，等到项目完工增收效益后再提高该地区的税率，直至先期投资全部收回。

“这一模式可以理解为‘市政债券’。自1952在美国加州诞生，目前这种税收融资体系在美国49个州得到了施行。”满燕云向记者介绍。多年来，她一直关注国家和地方征税及预算，并著有《TIF与经济发展》一书。

“以控制土地使用进而进行有效城市发展规划为主旨，在交通建设以及区域建设领域，有必要进行一定的税收创新改革。”她始终强调须将税收创新应放置在城市规划背景下思考。而在依照不同的需求进行具体的设定后，TIF便可成为非常灵活的工具。它一般都被用在一定的区域范围内，尤以欠发达地区居多。

“在美国，使用TIF时，政府首先设定一个特定的区域，之后政府会针对这个区域建立税收激励政策”，她介绍说，“税收激励政策确定后，即宣布这个TIF区域正式成立。第一步为发行债券，即从公众手里面借钱给基础设施进行融资。当基础设施建设水平提高后，政府再逐渐提高税收水平，以此补充债券的赎回”。

对于一定区域而言，这一工具的使用并不是一成不变的，一般会在20~30年后取消，而这恰恰表明了它实际上是一种带动区域发展的工具。

“实际上，TIF是一个自我融资的机制。它着眼的正是这一区域将来潜在增长的价值，而以未来收益预支到当下的基础设施建设。因此，不会增加税收负担。” 满燕云介绍说，耗资7400万美元的华盛顿特区的某一大型购物中心便采用了此种方法。

也就是说，这种方式的独特之处在于，改造或兴建基础设施会带动提升所在地区各行各业收益，“政府以提高纳税的方式收回投资合情合理。”满燕云表示。

与TIF类似，同是看重基于基础设施对于周边物业的带动作用，维瑟提出的LVT也将着眼点放置于未来。

“土地是自然给予人类的礼物，是稀缺的资源，良好地段的土地更是如此。因此，我们需要问，是否需要把土地价值增加所获得的收益付出呢？应不应该把它付给其他的人呢？” 维瑟提出了土地使用的公平效益问题。

“我认为，答案是肯定的，这种方法在英国已经成功推行了多年。对土地占有者收取土地价值税后，可将这部分所得用于周围公共基础设施的建设。而LVT的收取还能降低空置率。这种方法不仅考虑到了公平以及效率，还能有效地控制城市发展的无序蔓延。”他指出。

工具的适用性

不难看出，他们所提供的方法，除能带动城市有序发展、解决突破基础设施建设财政“瓶颈”问题以外，“对于中国而言，也有利于打破投融资体制造成的投资壁垒，让更多的人包括购买债券的市民参与到这一领域的投资中来”。中央财经大学管理与工程学院副教授贺小海在接受记者采访时表示。

“目前，在中国，许多地方政府都在采用土地出售的方式给基础设施融资，这存有一定弊端。”满燕云就表示，希望TIF这一工具，能给中国地方政府提供一种新的融资思维。

同时，她还认为，TIF所使用的范围还可以进行推延。“美国德克萨斯州便使用了此债券收入来为可支付性住房（affordable housing）提供资金。在环境的保护方面，甚至在目前进行的灾后重建以及再建的过程中，都可以尝试这种办法。”满燕云表示。同时，她强调说：“TIF所获取的资金有时候可能被误用的，因此需要设定严密的监控机制。”

然而，不容忽视的是，使用TIF这种融资方式，必须有一个前提，即是以将来税收预期高于当期税收。因此，为未来即将获得的收益先期投入资金自然会存在风险。而维瑟所说的LVT亦是如此，它征收的前提也在于土地所有者所持物业在未来能够升值。

赵坚就对TIF缺乏适用性而表示疑惑。“尽管一个区域的投资数额不会特别大，但也存在相当的风险。谁来为这个风险做担保、如果出现风险后谁来埋单，就中国目前的国情，这些都没有定数。”

此外，“这些模式的应用都需要一定的法律规章做保障。在国内现有的条件下，移植过来还是具有相当的难度。同时，如果引进，亦需要适应中国的国情，操作模式绝对不能完全复制”。对于中国基础建设融资颇有研究的同济大学建筑与城市规划学院副教授王德在接受记者采访时表示，“LVT实际上还涉及到了地方政府政治层面的问题，而地方政府融资体系的变革也不是一天两天的事情。”

“在国家的有关政策以及框架下，融资的模式可由融资双方商定，也就是说，模式是可以探讨的和创新的。很多新的形式都源自双方的协商和运作。而将非常具体的方式完全复制过来，则是不现实和不合时宜的。” 贺小海指出。