据《中国房地产报》 郭树清/文

住房是基本民生，房地产业是恒久的支柱产业，在现代经济中始终处于举足轻重的地位。20多年来，我国住房建设和房地产经济持续高速发展，城乡居民的居住条件总体上得到了极大改善，可以说创造了世界奇迹。

但是，与此同时，也存在着一些问题：住房保障体系不健全、住房市场发育不够、住房优惠和补贴不到位、房价收入比过高等。住房金融体系在许多方面也需要进一步完善。主要表现为：住房融资渠道过窄，金融工具和金融品种单一，缺乏完善的住房抵押贷款风险分担和转移机制；政策性住房金融体系很不健全，住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用没有完全体现；住房金融市场发育程度较低，中介机构发展滞后，住房抵押贷款二级市场尚处于摸索阶段；中低收入家庭住房融资十分困难，中低收入居民中只有不足5%的家庭有可能获得住房商业贷款。

因此，要解决房地产发展当中的现实问题，建立并完善住房保障体系，建议从改进政策与创新金融两个方面进行研究探讨。

市场和政府有机结合

针对目前中低收入者买房难的问题，应该通过市场和政府有机结合的办法来解决。住房制度改革的基本方向是完全正确的，必须坚持。现在存在的许多问题并不是市场化造成的，而是市场发育不够、改革不彻底造成的。例如大户型、超大户型住房在新建住房中占比如此之高，是典型的市场扭曲表现。因此，应当继续坚定不移地深化住房制度改革。

住房是基本生活条件，政府从社会管理和公共服务两个方面都负有责任。对中低收入居民的住房保障，本质上属于一种基本的社会保障。目前中低收入居民住房困难，主要是因为政府的职能没有完全到位。因此必须建立起一套完整有效的制度和政策，有计划、有步骤地解决目前存在的各种问题，逐步实现城镇居民尤其是中低收入家庭“人人有房住”。

对中低收入居民的住房保障，既需要政府积极作为，又需要市场良好运转；既需要投入一定数量的公共资源，又需要充分借助各方面的力量，还要把握好关节点。搞得好，可以四两拨千斤；搞不好，就会形成千斤难拨四两。最重要的一点是，政策及其操作要公开透明。这就要求简单、规范、明了，如果搞得很复杂，就做不到透明，就无法监督和约束。政府通过向开发商的土地供应、税收减免、搭配补偿等等方式，对低收入居民的“暗补”，都应转变为公开的、可监督的“明补”，即收支单独核算的优惠。

确保公共住房资源分配到位

低收入家庭基本的住房消费要得到保障，必须有政府的一定补贴，就是说这部分居民只有通过支付低于市场价格水平的租金或售价，才能解决好其住房问题。廉租房和经济适用房就属于这种保障。各地情况不同，总的比例一般应当不低于全部住房供应的20%。财政资源较多和管理能力较强的城市，可以将更多的人群纳入到这个保障里来，使其占全部住房供应的比例达到30%或更高。

做好低收入住房保障，现阶段最重要的工作有三个方面。

一是建立切实有效的准入和退出机制，确保政府的公共住房资源真正分配给低收入群体。制定明确的中低收入家庭界定标准和资格条件并向全社会公布，建立保障性住房申请者轮候制度并通过媒体或网络公示。申请廉租房和经济适用房的居民，必须本人签字画押，有关部门要将申请职工的姓名和家庭经济情况在其工作单位和居住社区公布，并在所在城市登报。个人提供虚假信息要受到严厉惩处，并记入个人信用档案，纳入银行征信系统。

二是启动沉淀的房改售房资金，将其全部用于对过去福利分房欠账且目前居住困难职工的一次性住房补贴。这在道理上、原则上都完全正确，但在实际上由于各单位的本位主义和小团体利益以及地方政府的挪用，没有在住房保障方面派上用场。目前估计全国还有上千亿现金，如果加大力度清理回收，可以形成更大规模。从最困难职工发起，不会因为攀比而引发矛盾。在购房租房合同的签署和执行环节发放补贴，更能起到迅速缓解低收入群众住房困难的作用。

三是将合作建房、集资建房纳入经济适用房政策统一管理。对使用单位自有土地进行合作建房的项目，统一规定必须有一半或者三分之一的外单位中低收入职工参加，而且要一起履行公示和审查程序，纳入社会公众监督。由于政府机关、国有企事业单位无偿划拨的土地较多，目前闲置或利用率不高的比例较高，因此在符合城市建设统一规划的前提下，可以有很大一部分用于住宅建设，这对于节约土地、增加中小户型住房供应可以起到很大作用。

市场供应仍为主流

绝大部分居民的住房需求应当通过市场供应来满足。其中，高收入和中等偏高收入家庭，占人口的40%左右，应当完全按照商业规则筹资和消费；中等收入和中等偏低收入，合计占人口40%左右，则需要有一定的政策支持或扶助，例如抵押贷款一定比例的保险，短期担保，批发融资优惠、市场准入优先等等。有条件的地方还可以增加一些特殊的财税优惠政策，通过给予贷款贴息、房产税费减免、二手住房交易税费减免、住房消费和住房抵押贷款利息抵扣个人所得税等形式，降低消费者的实际购房成本和住房消费支出。

加快发展租赁市场，对改善中低收入居民的住房条件及抑制住房价格上涨也非常重要。在起步阶段，为了使出租房屋者主动自觉地登记报告出租情况，应明确给予较大的税收优惠，或者规定在一定时期内暂缓将住房出租收入计入所得税税基。但是物业税应适时开征，以刺激业主出租房屋。取消部分城市限制房屋出租的政策。

住房金融亟需创新

健全住房金融体系，使其能够有效覆盖绝大多数社会群体。目标应该是建立商业性住房融资为主、政策性融资为辅的住房融资模式和运作机制。核心问题是形成住房抵押贷款风险分担和转移机制。

首先，要强化住房公积金的保障作用。应当改进单一低息利率政策，针对不同收入群体和不同户型面积等实行差别化的利率政策。完善住房公积金融资功能定位，适当限定住房公积金低息贷款的融资对象和融资比例，使之集中扶助中低收入居民，对中高收入居民采取公积金贷款与银行商业住房贷款进行组合，对高收入居民则作为银行商业贷款的补充。

在这方面，政策性住房金融机构改革可以有两种选择。一是研究组建专门的政策性住房金融机构，专门为低收入家庭提供低息和贴息贷款。目前可考虑将以设区城市为单位的公积金中心进一步按省进行整合，转型为政策性住房金融机构。二是参考新加坡模式，公积金中心专注于归集和管理，通过与金融机构合作实现保值增值。公积金优惠利率贷款或政府的其他贴息补助等政策一律通过商业银行等金融机构来实施。

其次，降低中低收入居民住房贷款的首付比率。通过引进抵押贷款保险机制，就可以把首付比率从30%降低到20%或15%，甚至10%或5%。参考美国和中国香港的经验，设立专门面向中低收入家庭提供按揭外保险的机构，可以有一点政府背景，但完全实行市场化运作，可以迅速见到效果。

第三，提高中低收入居民进入房贷市场的能力。有条件的城市也可以尝试设立完全的政策性抵押贷款保险公司，或者由政府为特定的中低收入人群直接投保。完善政策性住房担保和商业性住房担保相结合的住房抵押贷款担保体系，包括组建全国性或区域性的具有政府背景的政策性住房抵押贷款担保公司，重点为中低收入家庭住房抵押贷款提供全额担保。

第四，设计多样化住房抵押贷款保险产品，对不同客户群体的准入条件采取差别化管理，对中低收入家庭做出优惠信贷和保险政策安排。例如，提供附加养老保险性质的住房按揭人寿保险，当借款人在保险期内死亡或丧失劳动能力，保险公司将对受益人进行赔付，保证受益人仍然拥有房屋，不至于流离失所等。

第五，降低中低收入居民住房贷款的费用负担。最主要的是要降低利息负担。除地方财政贴息之外，也可以借鉴发达国家经验，通过设立专门的住房再融资机构，给予其一定的政府背景，从金融市场大批量筹措廉价资金。

此外，还需要拓宽住房金融融资渠道。大力发展住房产业投资基金、住房债券、房地产开发债券、房地产投资信托等资本市场融资工具，引导保险基金、养老基金、共同基金等大规模、稳定的长期资金进入住房金融市场。进行住房储蓄银行和住房金融合作机构试点。

加快住房金融工具和品种创新

鼓励商业银行介入保障住房领域，积极参与和拓展中低收入家庭住房融资市场。例如：对商业银行中低收入家庭住房贷款利息收入减免营业税和所得税。

加快住房金融工具和品种创新，设计专门针对中低收入家庭的贴息、低息、低首付住房融资产品，降低准入门槛，以较低的融资成本和丰富的融资功能满足中低收入家庭购房融资需求。例如：适当降低贷款利率到基准利率的80%，降低首付比至10%，延长贷款期限至35~40年、甚至45年等。

借鉴国际先进经验，鼓励商业银行与有关方面合作组建专业的住房按揭保险公司，作为分担和转移中低收入家庭住房融资风险的载体。设计和开发适合中国普通百姓特点的住房抵押贷款保险产品，不仅是针对中低收入家庭进行的住房金融创新，也是找准切入点进行银行综合化经营的有益尝试。

组建专门的住房按揭银行。优先让有一定业务基础的商业银行进行试点，利用中德住房储蓄银行的体制和机制，面向中低收入家庭设计多种低息或贴息及组合产品，开展住房储蓄与公积金、财政贴息和商业信贷产品等的组合创新，探索政府、银行和居民个人三方共赢的住房融资新模式。

把进城农民逐步纳入住房金融的服务对象体系。对于已进城达到一定时间、获得较稳定工作、有一定收入积累的外来人员，区分情况提供合适的住房金融产品。

严格限制境外机构、个人投资和持有房地产。除坚持自住原则外，还应限制其在不同城市购买并持有。对外商的房地产开发、收购及变相投资实行严格限制或禁止。对以物业管理名义进入国内市场并以服务业企业名义注册实行限制。

（作者为全国政协委员、中国建设银行董事长）