——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（上）、人民法院出版社2018版

自《行政诉讼证据规定》出台之后,对于行政执法人员能否作为证人而出庭作证问题就存在不同的看法。但从本条目前的表述来看,本司法解释所持的态度是否定了被告机关行政执法人员的证人身份,所以本条规定的被告机关 行政执法人员出庭说明,就应当属于当事人陈述。主要理由包括两方面。

 第一、证人证言是指证人以口头或者书面方式向人民法院所做的有关案件事实的陈述。证人是指直接或间接了解案件情况的人,且证人必须是当事人以外的人。被告机关的行政执法人员,虽然从形式上看其为自然人,且其本身不是案件的当事人(被告),但该执法人员的行政执法活动是履行职权的行为,此时执法人员的行为就视为被告机关的行为。行政机关行政权的实际运用都是通过其内部公务员的行为来实现的。只要是公务员在工时间和职责权限内,以行政机关名义作出的行为,都是公务行为,其归属主体是其所在行政机关。所以,被告机关行政执法人员的行为与被告机关的行为并非两个行为。行政执法人员不可能脱离其与被告机关的法律关系,以旁观者的身份作证。

第二、行政诉讼遵循案卷主义规则。案卷主义规测又称案卷排他主义,是指行政机关在行政程序之外形成的证据不能作为证明行政机关行为合法或定案的根据。如果认为被告机关行政执法人员是证人,而其陈述的事实是用以证明行政行为的合法性,并增强了原行政案卷中证据的证明力,那么法院是否将其作为证人证言予以采纳呢?如果采纳就会与案卷主义规则相悖。

基于上述考虑,被告机关行政执法人员出庭说明不属于证人出庭作证,但被告机关之外的其他行政机关执法人员出庭,可以作为证人出庭作证。

【关联条款】

1、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）

第四十四条  有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证：

    （一）对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；

    （二）对扣押财产的品种或者数量有异议的；

    （三）对检验的物品取样或者保管有异议的；

    （四）对行政执法人员的身份的合法性有异议的；

    （五）需要出庭作证的其他情形。

  2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）

  第四十一条  有下列情形之一，原告或者第三人要求相关行政执法人员出庭说明的，人民法院可以准许：

  （一）对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；

  （二）对扣押财产的品种或者数量有异议的；

  （三）对检验的物品取样或者保管有异议的；

  （四）对行政执法人员身份的合法性有异议的；

  （五）需要出庭说明的其他情形。

  第四十四条  人民法院认为有必要的，可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭，就案件有关事实接受询问。在询问之前，可以要求其签署保证书。

  保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。

  负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。