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地方政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采优势证据原则。人民法院对此类权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人权益。

在双方当事人均提供历史使用证据但无法提供合法权属证明情况下，地方政府按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理与颁证行为，宜充分尊重，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。

在判决方式选择上，不能仅因行政处理存在程序瑕疵，即迳行撤销权属处理决定或颁证行为，并责令重新处理。程序瑕疵可以补正的，可以允许行政机关补正或者补强相关证据；虽不能补正或者补强但人民法院根据第三人申请调取证据后能够得出实体合法性结论的，应当判决确认违法，但不撤销行政行为，避免行政机关和人民法院反复处理和诉讼，防止权属争议久拖不决。

再审申请人：广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会山柏屯村民小组

被申请人：广西壮族自治区鹿寨县人民政府

被申请人：广西壮族自治区鹿寨县鹿寨镇大良村民委员会白石屯村民小组

原审第三人：肖文清

柳州中院一审查明：因实施集体林权制度改革工作，鹿寨县政府于2009年对1242号林权证、1243号林权证等所涉地块进行现场勘界。鹿寨县政府在核发1242号林权证和1243号林权证的过程中，先后组织进行了林权摸底调查、林权现状公示、林权现场勘界、林权勘界确权结果公示等工作，白石屯在公告公示期间均未提出异议。鹿寨县政府于2009年12月27日向山柏屯核发了1242号林权证和1243号林权证。

白石屯以鹿寨县政府将其与山柏屯共有的那歪岭、吉占岭、榨油岭林地登记于山柏屯的1242号林权证和1243号林权证，违反发证程序为由向一审法院起诉，要求撤销鹿寨县政府颁发给山柏屯的1242号林权证和1243号林权证。

柳州中院一审认为：行政机关作出行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法的，依法应当予以维持。虽然1983年林业“三定”时期的山界林权证登记了尾吉占岭和榨油岭为白石屯与山柏屯共有，但白石屯未提供证据证明其对争议林地经营管理的事实，且在2009年林权制度改革过程中，鹿寨县政府先后组织进行了林权摸底调查、林权现状公示、林权现场勘界、林权勘界确权结果公示等工作，白石屯在公告公示期间均未提出异议，在现场勘界过程中，时任白石屯的小组长及队长均参加了现场勘界指认、并作为相邻单位的负责人签字确认，未提出异议。

综上所述，鹿寨县政府核发1242号林权证和1243号林权证的行为并无不当，白石屯请求撤销涉案林权证没有事实和法律依据。判决：驳回白石屯的诉讼请求。

广西高院二审认为：被诉的1242号证中尾吉占岭和1243号证中的榨油岭，在林业“三定”时期已经登记为白石屯与山柏屯共有，在山柏屯未能提供证据证明上述共有的山场已进行过分割的情况下,将共有尾吉占岭、榨油岭分别列入1242号证和1243号证颁发给山柏屯，属于颁证行为认定事实不清，对这部分登记内容应予以撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。

判决：撤销1242号《林权证》中关于尾吉占岭的林权登记；撤销1243号《林权证》中关于“榨油岭”的林权登记。

本院认为，本案的争议焦点主要有以下两个问题：一是鹿寨县政府在2009年开展的集体林权制度改革工作中，对被诉的1242号林权证、1243号林权证所涉林地进行的现场勘界、核发新证行为，是否属于对涉案林地权属的重新划分和确认；二是涉案林地的现场勘界、结果公示、登记发证等程序是否合法。

一、关于鹿寨县政府颁发涉案1242号林权证、1243号林权证的性质

新中国成立后，我国集体林权制度先后经历了土改、合作化、“四固定”和林业“三定”等不同历史时期的变革，但是产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍然存在。为了进一步解放和发展林业生产力，发展现代农业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月8日，中共中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定在全国范围内开展新一轮的集体林权制度改革。这次改革的主要任务是明晰产权、勘界发证，并在此基础上放活经营权、落实处置权、保障收益权。此后，中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府制定《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（桂发〔2009〕2号），全面推进广西的集体林权制度改革工作。

根据上述意见规定，鹿寨县政府于2009年开始实施集体林权制度改革工作，并对本案中被诉的1242号林权证、1243号林权证等所涉地块进行现场勘界、核发新证。由此可见，鹿寨县政府于2009年开展的集体林权制度改革，是在全国范围内开展的集体林权制度改革的一部分，是对解放后历次集体林权制度改革的延续和深化，通过对集体林权的再次勘界、确认和颁证，以有效解决集体林权制度中存在的产权不明晰、经营主体不落实等问题。因此，鹿寨县政府在此次开展的集体林权制度改革工作中，对被诉的1242号林权证、1243号林权证所涉林地进行的现场勘界、核发新证行为，属于对涉案林地权属的重新划分和确认。鹿寨县政府也有权根据事实和法律作出与土改、合作化、“四固定”和林业“三定”时期的相关历史权属凭证不完全一致的确权和颁证。当然，土改、合作化、“四固定”和林业“三定”时期的相关历史权属凭证仍应作为确定权属的重要依据；无相反证据或者法定理由，对权属的重新划分和确认应当保持稳定并与上述历史权属凭证一致。被申请人白石屯主张争议林地1983年林业“三定”时期已颁发过山界林权证，此次发证属于违法重复发证的主张，系对本轮集体林权制度改革中确权颁证规定的误解。

二、关于涉案林地的现场勘界、结果公示、登记发证等程序是否合法

根据颁证时适用的《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》（以下简称《发证办法》）的规定，确权发证程序包括准备工作、制定方案、外业勘界、签订合同、登记发证、资料建档等，其中在登记发证环节，申请林权登记时应提交《林权现场勘界图》等材料。《发证办法》第三十四条、第三十五条规定，单位之间的勘界需工作组组织相关权利人到实地进行核实，在现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认，相关权利人对权属界线有争议的，由驻村林改工作组初步调解，调解不成的，由纠纷调处组按权属争议处理。《广西壮族自治区全面推进集体林权制度改革工作方案》中“权属审核”部分规定，集体经济组织或其他单位申请林权的，在相关的集体经济组织或其他单位公示。

本案中，经原审查明，涉案林地登记发证过程中，鹿寨县政府先后组织实施了林权摸底调查、林权现状公示、林改工作方案公示、林权现场勘界、林权勘界确权公示、林权登记公示、林地使用权登记公示等工作。在现场勘界过程中，白石屯村民小组时任队长韦贵富、韦仲华和小组长吴金晓均参加了现场勘界指认，并在林权边界确认表（单位之间）对应相邻单位负责人签名栏处进行签字确认，且至今未提出异议，签字人的身份亦得到现任白石屯村民小组长的认可。在勘界等前置程序完成后，林改小组对涉案林权证进行了公示，在公示期间，白石屯亦未提出异议。

综上可知，鹿寨县政府依照广西壮族自治区关于此次集体林权制度改革的方案要求，组织实施勘界发证工作，白石屯时任队长、小组长参与现场勘界指认，并作为相邻单位负责人签字确认，且在公示期间未提出异议，鹿寨县政府据此向山柏屯核发1242号林权证、1243号林权证，并无不当。

本案发生后，白石屯亦未提供有效证据证明其对涉案林地经营管理的事实。因此，一审判决驳回白石屯要求撤销鹿寨县政府颁发涉案林权证的诉讼请求正确，二审判决撤销涉案1242号林权证中关于“哪贡”（尾吉占岭）的林权登记和1243号林权证中关于“榨油岭”的林权登记不当，本院予以纠正。

总之，地方人民政府对土地、林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采优势证据原则。因此，人民法院对此类权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人权益。在双方当事人均提供历史使用证据但无法提供合法权属证明情况下，地方人民政府按照尊重历史、面对现实原则作出的符合情理的权属处理与颁证行为，宜充分尊重，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。在判决方式选择上，不能仅因行政处理存在程序瑕疵，即迳行撤销权属处理决定或颁证行为，并责令重新处理。程序瑕疵可以补正的，可以允许行政机关补正或者补强相关证据；虽不能补正或者补强但人民法院根据第三人申请调取证据后能够得出实体合法性结论的，应当根据行政诉讼法第七十四条等规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，避免行政机关和人民法院反复处理和诉讼，防止权属争议久拖不决。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终536号行政判决；

二、维持广西壮族自治区柳州市中级人民法院（2016）桂02行初75号行政判决。

审判长　　耿宝建

审判员　　杨志华

审判员　　刘艾涛

二〇二〇年六月二十四日