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 裁判要点

从投资合同约定和履行情况看，某某公司系基于祁阳市政府在投资合同中关于土地使用权出让金返还条款的信赖而作出承担宗地范围内的道路、给水、供电、通讯、燃气、绿化、市政建设以及排水、排污等基础设施建设等合同义务的承诺，同时也是基于该信赖进行某某市民广场、杨某湖新城展示中心、某某展示馆以及公园绿地等设施建设，某某公司在本案中的信赖利益是明显且应受到法律保护的。基于祁阳市政府对投资合同约定条款无效的过错，依法应对某某公司基于该条款产生的信赖利益损失按照其过错程度承担相应的赔偿责任。祁阳市政府在以相关条款无效为由作出撤销奖励决定的同时，本应主动考虑并一并解决某某公司的信赖利益损失。但其在未查清案涉地块是否为净地交付、某某公司是否有净地开发的前期投入、奖励资金是否按照投资合同约定用于8块宗地项目内基础配套设施建设的情况下，对某某公司合理信赖利益完全不予考虑，尤其是在祁阳市政府此前作出的与本案被诉撤销奖励决定内容相同的《8号决定》已被一审生效的（2021）湘11行初121号行政判决以相同理由撤销的情况下，仍然作出本案被诉撤销奖励决定。径行以合同约定无效为由收回全部奖励，且后续未针对某某公司的信赖利益损失采取任何补救措施。有违诚信政府建设，有违法治政府建设，亦有违行政比例原则，更是拒不执行法院生效裁判的行为。

行政机关在签订、履行行政协议过程中作出的单方高权行为通常是基于协议条款约定和协议履行行为而作出的行为，多数情况下亦为签约、履约行为的组成部分，不能简单等同于行政机关另行依法独立作出的单方决定。尤其在行政机关对违法、瑕疵行政行为以变更、解除、撤销、补正、改正等单方行政行为方式进行自我纠错时，基于法的安定性，行政效率和效益以及相对人信赖利益保护、减少行政争议考虑，不宜完全脱离行政协议的约束恣意行政。在这类案件的司法审查中，将单方高权行为予以拆分并单独进行合法性审查，同样无益于前述执法价值的考虑。《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效、推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》亦明确要求，人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于一揽子、一次性解决行政争议的裁判。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）最高法行申1425号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省祁阳市人民政府。住所地：湖南省祁阳市。

法定代表人：向某。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：祁阳市某某广场投资有限公司。住所地：湖南省某街道。

法定代表人：刘某。

再审申请人湖南省祁阳市人民政府（以下简称祁阳市政府）因与祁阳市某某广场投资有限公司（以下简称某某公司）行政协议案，不服湖南省高级人民法院（2023）湘行终743号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明：2017年，为提升城市品质、改进传统城市建设开发模式，原祁阳县政府（现祁阳市，以下一并表述为祁阳市政府）着手引进国内外知名企业品牌，开始规划建设杨某湖文化生态旅游产业综合体，建设内容包括杨某湖整治、主干道市政工程、展示馆、博物馆、职工服务中心、文化中心、体育中心、现代写字楼等生态文化旅游城市综合体开发。根据2017年10月8日《中共祁阳县委常委会议纪要》审议投资合同的相关内容，2017年9月2日，祁阳市政府与香港某某集团有限公司签订《杨某湖片区城市综合体及生态文化旅游地产开发项目投资合同书》（以下简称投资合同），约定由某某公司全面履行香港某某集团有限公司在投资合同约定项下的权利和义务。投资合同第三条第一款约定：项目开发模式。1.项目开发采用‘杨某湖整治、公共园林景观、生态文化休闲旅游设施、片区内主干道市政配套设施、两馆三中心等公共设施采用ＥＰＣ（策划、设计、采购、施工、试运行）模式＋片区内地块综合开发’的组合模式。即：（1）杨某湖整治、公共园林景观、生态文化休闲旅游设施、片区内主干道市政配套设施、两馆三中心等公共设施采用ＥＰＣ模式建设。有关ＥＰＣ项目的建设内容，以甲方审定的规划设计方案为准，竣工结算以财政评审及审计结果作为依据……。第四条第二款约定：土地价格：各宗土地价格按照祁政发〔2017〕7号文件公布的基准地价执行，其中：商业用地价格按基准地价的70%结算、住宅用地价格按基准地价结算。如乙方竞买土地的成交价格超过本合同约定的结算价格，超出部分的金额由甲方分二次（即乙方第一次和最后一次支付土地出让金后的30个工作日内）各按超出部分金额的50%奖励给乙方，用于8块宗地项目内基础配套设施建设，如甲方逾期未拨付给乙方，则每日按照应拨付金额的千分之三向乙方支付违约金。第五条第一款第六项约定：甲方负责六通，当批次地块摘牌后3个月将项目所需配套的正式道路、给排水、电力、排污、燃气、通讯、市政管网、弱电管网等接至项目土地用地红线界址。第五条第二款第七项约定：乙方负责每宗地块范围内的道路、给水、供电、通讯、燃气、绿化、市政建设以及排水、排污等基础设施建设。第六条第二款第一项约定：行政性收费及政府性基金按规定标准全额收取，在项目正式开工时按乙方缴纳金额的50%的标准由甲方奖励给乙方，用于片区内基础设施建设。第七条约定违约责任：1.因一方违反本合同规定，造成本合同无法履行或者无法完全履行，对方有权要求违约方承担由此造成的一切后果，并支付对方由此造成的全部损失；属于甲、乙双方过失而造成的损失，根据双方过失大小分别承担责任。2.甲方承诺的奖补资金不能要求乙方退回，否则，乙方有权要求甲方赔偿由此造成的全部损失。

2017年10月26日，某某公司通过土地竞拍方式竞得杨某湖片区的10号地块西地块，土地面积为42643.85平方米，成交价款为18473万元。2017年12月26日，原祁阳县人民政府法制办公室出具《关于对某某公司奖励资金计算及拨付时间的意见》（祁政法审〔2017〕61号），明确本宗地共超出结算价款12635.9098万元，在某某公司分二次缴足土地成交价款后，应奖励的总金额为6317.9549万元。后由于双方对合同第四条第二款约定内容理解不一致，双方进行了协商。2018年4月11日，原祁阳县人民政府法制办公室出具《关于对某某公司申请拨付奖励资金事宜的审查意见》（祁政法审〔2018〕47号），认可该合同的签订是双方的真实意思，投资合同第四条第二款有关奖励方面的内容，应按照其所缴纳的土地成交价款扣除基准地价之后，超出部分全部奖励给某某公司。祁阳市政府分别于2018年4月3日拨付奖励资金3158万元、于2018年6月6日拨付奖励资金9477.9098万元。某某公司共计收到奖励资金12635.9098万元。

其后，祁阳市政府及有关部门发现投资合同中的奖励条款存在违反国家有关法律政策规定，与项目的洽谈初衷不一致，原祁阳县委书记周某于2021年1月10日下午主持召开书记办公会，专题研究杨某湖智慧文旅生态新城项目有关建设开发事宜，形成《关于杨某湖智慧文旅生态新城项目建设专题会议纪要》，主要内容为：一、肯定前段工作。二、务必正视问题。在肯定成绩的同时，也要看到在项目实施和履约过程中，存在不容忽视的问题和风险。主要问题是：合同约定按先商住楼开发，后商业、生态文旅、公益设施建设的开发供地顺序不合理，应该优先开发建设商业、生态文旅、公益基础设施等项目，或与商住楼同步开发；奖励政策与项目洽谈初衷不一致，奖励资金应用于片区内水电路讯气等基础设施、公益设施建设和支持产业发展；违约责任对甲方不公平，比如奖励款逾期拨付按照应拨付金额的千分之三每日向乙方支付违约金，比例太高，约定拨付时间太短，对甲方的违约责任明显不公平。以上这些问题的存在，引起了社会关切，也影响了项目正常推进，必须严肃对待，及时协商，限期整改。三、完善开发合同。县政府及项目建设指挥部要与香港某某集团有限公司联系，在尊重双方合同洽谈初衷的基础上，针对合同条款中存在不完善、不合理、不公平等内容，秉持“友好协商、公平公正、依法依规、风险可控”的原则，双方进一步加强协商，尽快签订补充协议。同时，进一步完善片区开发建设规划，明确建设项目及时序，并按重大决策程序，将补充协议分别提交县政府常务会研究、县政协常委会协商、县人大常委会主任会议审议同意后，提请县委常委会集体研究决定，从而依法有序整体推进片区开发，有效回应社会关切。四、坚持依法推进。一是县政府及项目建设指挥部要督促乙方列出10号地块的奖励资金使用清单，由甲方组织核实奖励资金用于片区内公共基础设施公益设施，建设和产业发展的使用情况，对未按前述约定内容使用的奖励资金，要与乙方及时协商，退回给甲方；二是鉴于乙方已摘牌的9号地块逾期未足额缴纳土地出让金，由县自然资源局依法依规责令该项目暂停施工，督促乙方限期缴纳，否则由乙方承担土地出让合同违约责任；三是对9号地块的奖励资金暂不拨付，待双方协商签订补充协议，并依法依规办理好相关手续后，9号地块项目再开工建设。五、全面举一反三。六、切实加强领导。以上研究的事项，均需依法依规按程序办理。

2021年1月12日，祁阳市政府向香港某某集团有限公司发送《关于〈杨某湖片区城市综合体及生态文化旅游地产开发项目投资合同书〉的有关条款进行协商并签订补充协议的函》，指出：我方发现合同条款中存在供地开发顺序不合理、奖励政策与项目洽谈初衷不一致、违约责任不公平等问题，项目实施对双方都存在较大的潜在法律风险、请贵公司负责人或委派代表在2021年1月25日前到祁阳与我方就《杨某湖片区城市综合体及生态文化旅游地产开发项目投资合同书》的有关条款进行协商，依法依规按程序签订补充协议，以利于项目顺利推进。在收到该函后，祁阳市政府、某某公司双方于2021年1月22日进行了协商，但未能达成一致意见、签订补充协议。某某公司于2021年1月25日向祁阳市政府提交了书面的《回复函》，针对祁阳市政府在协调会上提出的有关协调意见作出了如下回复：1.投资合同有效；2.双方应依法继续全面履行投资合同；3.政府守信践诺是优化营商环境的重要抓手，祁阳市政府理应按照中央与湖南法律法规及规范要求守信践诺。

2021年4月，因祁阳市政府拟决定收回奖励资金、终止履行合同有关条款，某某公司提出听证申请，在祁阳市*楼*室召开了听证会，某某公司的委托代理人徐某、曹某及某某公司员工王某参加了听证会。

2021年4月26日，祁阳市政府向某某公司作出祁某决字〔2021〕8号《祁阳县人民政府关于依法收回奖励资金、终止履行合同有关条款的行政决定》（以下简称8号决定），决定：一、依法收回已拨付给某某公司的奖励资金人民币12638万元。某某公司应当在收到本决定之日起15日内，将该奖励资金划入祁阳县财政（账户名：永州市祁阳县财政局预算存款户，开户银行：中国人民银行祁阳县支行，账号：1810********）；二、依法终止履行投资合同第四条第二款。某某公司不服该决定，向原审法院提起行政诉讼。该院于2021年12月30日作出（2021）湘11行初121号行政判决，撤销《8号决定》。双方当事人收到该判决后，均未提起上诉，该判决已经发生法律效力。

在上述行政判决生效后，祁阳市政府重新启动行政执法程序，于2022年3月23日作出《关于拟撤销奖励行为的告知书》，告知了某某公司拟作出的被诉行政行为的内容及陈述、申辩、申请听证的权利。某某公司于2022年3月25日签收后，既未向祁阳市政府进行陈述、申辩，也未申请听证。

2022年7月26日，祁阳市政府作出《祁阳市人民政府关于撤销奖励行为的行政决定》（以下简称撤销奖励决定），主要内容为：本府根据投资合同第四条第二款的约定向某某司拨付奖励资金，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综［2006］68号）第十条及《节约集约利用土地规定》第二十二条第三款的规定，属于“变相减免土地出让金”，损害了国家和公共利益。投资合同第四条第二款关于土地价格的约定，在未经公开竞价之前就已与贵司对土地使用权出让价格进行了约定，且该土地出让金奖励的优惠条件并不是面向所有的土地竞买者，而仅仅针对贵司。该约定实质上也违反了原《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款关于国有建设用地使用权应通过公开竞价方式取得的强制性规定，也不符合现《中华人民共和国民法典》第三百四十七条第二款的规定。根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定（原《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定），投资合同第四条第二款因违反法律的强制性规定属无效的约定。2022年3月25日，本府依法向某某司送达了《祁阳市人民政府关于拟撤销奖励行为的告知书》，告知贵司享有陈述、申辩及申请听证等权利。贵司在收到告知书后法定五个工作日内未向本府申请听证，在本决定作出前也未向本府提交陈述、申辩材料。为避免国家利益和社会公共利益受损，经研究，本府决定：撤销奖励行为，贵司应立即退还本府已拨付的奖励资金12635.9098万元。某某公司不服，提起本案诉讼，请求撤销撤销奖励决定。

二审法院另查明：1.2018年4月13日，湖南省发展和改革委员会、湖南省重点建设项目办公室发布《关于公布湖南省2018年重点建设项目名单的通知》，公布了湖南省2018年重点建设项目名单168个，其中产业发展项目127个，基础设施项目32个。附件《湖南省2018年重点建设项目名单》列明祁阳县杨某湖智慧文旅生态新城为127个产业发展项目之一。2.某某公司在11号地块上建设了某某广场、某某市民公园、杨某湖新城展示中心、某某展示馆。3.2019年10月18日，原祁阳县自然资源局在祁阳政府网公示了《祁阳县绿地系统专项规划（2016-2020）》的主要内容，规划总图显示，某某市民公园所在位置被规划为社区公园。祁阳市政府在某某市民公园树立了《某某市民公园绿线图》《某某市民广场导览图》、公园界桩。祁阳市政府通过其政府网站发布动态要闻对上述建设成果进行推介。

湖南省永州市中级人民法院（2023）湘11行初15号行政判决认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。投资合同第四条第二款关于竞买土地的成交价格超过合同约定的结算价格部分的金额由祁阳市政府返还给某某公司的约定，违反了前述规定，属于“变相减免土地出让金”，损害了国家利益和社会公共利益。在土地招拍挂之前，双方通过合同方式约定“商业用地价格按基准地价的70%结算、住宅用地价格按基准地价结算”，导致招拍挂流于形式，严重损害了其他参与竞拍者的合法权益，属于无效条款，某某公司根据该条款取得的奖励资金12635.9098万元依法应当予以返还。撤销奖励决定主要证据充分，适用法律正确，内容并无不当。因案涉条款无效，某某公司从祁阳市政府领取奖励资金，应当予以返还。香港某某集团有限公司作为一家著名的专业性大型商业地产企业，在投资合同第四条第二款无效的问题上，存在重大过错甚至主观故意，故某某公司在该条款的履行过程中不具有值得法律保护的信赖利益，撤销奖励决定要求某某公司返还奖励资金12635.9098万元，并无不当。因祁阳市政府未提交证据证明其按照《湖南省行政程序规定》第六十四条、第七十五条、第八十一条的相关规定，提交程序启动审批表、证明撤销奖励决定经过行政机关负责人集体讨论决定的证据、证明案涉行政执法事项是在法定期限内办结。因此，撤销奖励决定在立案、决定、办理期限等方面存在程序违法。但上述奖励资金数额巨大，长期拖延可能会导致已经流失的国有资产无法追回，撤销奖励决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认《祁阳市人民政府关于撤销奖励行为的行政决定》违法。

湖南省高级人民法院（2023）湘行终743号行政判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。首先，投资合同系双方真实意思表示，上诉人作为合同一方当事人，基于对合同约定产生的合理信赖，在受让地块之外、约定的8宗地块之内进行了某某市民广场、杨某湖新城展示中心、某某展示馆以及公园绿地等设施建设，该信赖利益应受法律保护。祁阳市政府在既未查清奖励资金的使用情况，亦未充分考虑上诉人合理的信赖利益，就径行以合同约定无效为由收回全部奖励，既不利于诚信政府建设，也违反了行政比例原则。其次，上诉人诉称因拍卖的9、10号地块不是净地，其为完成净地义务而进行了开发投入，而祁阳市政府决定撤销奖励前，亦未针对上诉人是否用奖励资金进行净地开发建设的主张进行调查核实。

综上所述，被上诉人撤销奖励决定认定事实不清，处理结果明显不当，应当予以撤销。上诉人某某公司的上诉理由部分成立，对其成立部分，依法予以支持。原审法院事实认定清楚，但处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销永州市中级人民法院（2023）湘1ｌ行初15号行政判决书。二、撤销被上诉人祁阳市人民政府于2022年7月26日作出的《祁阳市人民政府关于撤销奖励行为的行政决定》。

祁阳市政府申请再审称，投资合同第四条第二款约定的按照某某公司所缴纳的土地成交价款扣除基准地价之后，超出部分全部奖励给某某公司的条款，因违反法律、行政法规的强制性规定而应归于无效，祁阳市政府依照该约定向某某公司共计支付的奖励资金12635.9098万元依法应予收回。祁阳市政府据此作出的撤销奖励决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。尽管撤销奖励决定存在程序违法情形，但因撤销撤销奖励决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本案应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，依法确认撤销奖励决定违法。二审法院在未对投资合同第四条第二款是否有效作出认定情况下，直接撤销撤销奖励决定，认定事实不清楚、适用法律错误，损害了国家利益、社会公共利益，也徒增诉累。请求撤销二审判决，并依法予以再审，维持一审判决。

本院经审查认为：本案被诉行为为祁阳市政府作出的撤销奖励决定，尽管撤销奖励决定系祁阳市政府行使行政优益权要求某某公司退回祁阳市政府已按照投资合同第四条第二款约定实际支付完毕的土地使用权出让金返还部分而作出的单方行政行为，但因该单方行政行为作出的事实根据源于与投资合同中第四条第二款相关的协议履行行为和对该合同条款法律效力的评价，故案涉纠纷实为行政协议纠纷，一、二审法院将本案案由定性为撤销奖励决定不当，应予指正。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）及相关司法解释的规定，解决行政争议与保护公民法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法行使职权共同列为行政诉讼法三大立法目的之一；行政机关作出的单方行政行为与行政协议均属行政诉讼受案范围；审理行政行为应坚持合法性全面审查原则。从实质化解行政争议、合法性审查原则出发，对涉案撤销奖励决定的司法审查，有必要也有条件将投资合同第四条第二款的法律效力作为审查基础一并进行全面审查，而不应局限于某某公司针对祁阳市政府作出的单方行政行为提起的诉讼请求及其事由。

关于投资合同第四条第二款的法律效力问题。行政协议解释第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。该条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政诉讼法第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。投资合同签订当时有效的《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条第四、五项规定，损害社会公共利益以及违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。2004年和2019年的《中华人民共和国土地管理法》均在第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。其中2019年土地管理法还规定具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。2009年和2019年的《中华人民共和国城市房地产管理法》均在第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确要加强土地管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。并在第一条中明确规定：……任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中，投资合同第四条第二款对案涉土地结算地价按照“商业用地价格按基准地价的70%结算、住宅用地价格按基准地价结算”的约定，实际上控制了土地出让价格，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则，损害了其他竞买者参与竞买的权利。该条款还就结算价格作出了“如乙方竞买土地的成交价格超过本合同约定的结算价格，超出部分的金额由甲方分二次（即乙方第一次和最后一次支付土地出让金后的30个工作日内）各按超出部分金额的50%奖励给乙方，用于8块宗地项目内基础配套设施建设”的约定，该部分约定直接指向并处置了本应依法上缴财政并进行“收支两条线”管理的国有土地使用权出让金，违反了前述法律关于土地使用权出让金管理的强制性规定，损害了国家利益和社会公共利益。故投资合同第四条第二款因损害了国家利益和社会公共利益，损害了第三人的合法权益，属于无效条款。

关于投资合同第四条第二款无效后的法律后果问题。行政协议解释第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。合同法第四十二条第三项规定，当事人在订立合同过程中的违背诚实信用原则的行为给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，祁阳市政府作为国有土地使用权出让的法定主体、签订投资合同的高权主体一方，本应明知和严守国家关于国有土地使用权出让金管理的法律规定。在此情况下，其仍与某某公司作出结算地价、擅自处置超出成交地价部分国有土地使用权出让金的约定，明显有违诚信，对于该条款的无效祁阳市政府显然负有主要的过错责任。同时，祁阳市政府系基于规划建设杨某湖文化生态旅游产业综合体目的引进某某公司作为开发企业，双方签订的投资合同亦约定采用“杨某湖整治、公共园林景观、生态文化休闲旅游设施、片区内主干道市政配套设施、两馆三中心等公共设施采用ＥＰＣ（策划、设计、采购、施工、试运行）模式＋片区内地块综合开发”的组合模式。同时还约定某某公司负责宗地范围内的道路、给水、供电、通讯、燃气、绿化、市政建设以及排水、排污等基础设施建设。根据二审法院查明事实，某某公司在本案受让地块之外、约定的8宗块之内也已实际进行了某某市民广场、杨某湖新城展示中心、某某展示馆以及公园绿地等设施建设。所在的杨某湖智慧文旅生态新城为当地产业发展项目之一，且《祁阳县绿地系统专项规划（2016-2020）》的规划总图亦将某某市民公园所在位置规划为社区公园，祁阳市政府树立了《某某市民公园绿线图》《某某市民广场导览图》及公园界桩，并在政府网站发布动态要闻对上述建设成果进行推介。故从投资合同约定和履行情况看，某某公司系基于祁阳市政府在投资合同中关于土地使用权出让金返还条款的信赖而作出承担宗地范围内的道路、给水、供电、通讯、燃气、绿化、市政建设以及排水、排污等基础设施建设等合同义务的承诺，同时也是基于该信赖进行某某市民广场、杨某湖新城展示中心、某某展示馆以及公园绿地等设施建设，某某公司在本案中的信赖利益是明显且应受到法律保护的。基于祁阳市政府对投资合同约定条款无效的过错，依法应对某某公司基于该条款产生的信赖利益损失按照其过错程度承担相应的赔偿责任。祁阳市政府在以相关条款无效为由作出撤销奖励决定的同时，本应主动考虑并一并解决某某公司的信赖利益损失。但其在未查清案涉地块是否为净地交付、某某公司是否有净地开发的前期投入、奖励资金是否按照投资合同约定用于8块宗地项目内基础配套设施建设的情况下，对某某公司合理信赖利益完全不予考虑，尤其是在祁阳市政府此前作出的与本案被诉撤销奖励决定内容相同的《8号决定》已被一审生效的（2021）湘11行初121号行政判决以相同理由撤销的情况下，仍然作出本案被诉撤销奖励决定。径行以合同约定无效为由收回全部奖励，且后续未针对某某公司的信赖利益损失采取任何补救措施。有违诚信政府建设，有违法治政府建设，亦有违行政比例原则，更是拒不执行法院生效裁判的行为。属于行政诉讼法第七十条规定的行政行为主要证据不足、适用法律、法规错误、明显不当的情形，依法应予撤销。

需要指出的是，行政机关在签订、履行行政协议过程中作出的单方高权行为通常是基于协议条款约定和协议履行行为而作出的行为，多数情况下亦为签约、履约行为的组成部分，不能简单等同于行政机关另行依法独立作出的单方决定。尤其在行政机关对违法、瑕疵行政行为以变更、解除、撤销、补正、改正等单方行政行为方式进行自我纠错时，基于法的安定性，行政效率和效益以及相对人信赖利益保护、减少行政争议考虑，不宜完全脱离行政协议的约束恣意行政。在这类案件的司法审查中，将单方高权行为予以拆分并单独进行合法性审查，同样无益于前述执法价值的考虑。《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效、推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》亦明确要求，人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于一揽子、一次性解决行政争议的裁判。一审判决认定投资合同第四条第二款无效、撤销奖励决定程序违法正确，但将合同约定条款的无效归因于某某公司存在重大过错甚至主观故意，甚至认定某某公司不具有值得法律保护的信赖利益，并以此为由认定“撤销奖励决定主要证据充分，适用法律正确，内容并无不当”，系简单机械地对单方行政行为的合法性审查，属于认定事实错误、适用法律、法规错误，不利于一次性实质化解行政争议，应予撤销。二审判决在撤销一审判决基础上，以认定事实不清，处理结果明显不当为由撤销了撤销奖励决定。二审判决关于信赖利益的阐述及裁判结果正确，本院予以认同。但未对申请人实质诉求紧密相关的投资合同第四条第二款的法律效力作出审查和认定，不利于投资合同项下全部地块已涉或将涉争议的统一标准解决。

综上，祁阳市政府关于应对涉案合同条款法律效力作出评价的部分再审申请理由成立，但因并不影响案件实体处理结果，本案并无进入再审必要。祁阳市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

驳回湖南省祁阳市人民政府的再审申请。

审 判 长　　于　泓

审 判 员　　纪红玲

审 判 员　　谭建军

二〇二五年六月十九日

法官助理　　唐伟强

书 记 员　　李圣琳