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 裁判要点

1.行政机关承担行政赔偿责任的基础是行政侵权行为。行政赔偿责任产生于行政机关对行政职责的违反，即行政机关赔偿因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益而造成的损害。行政协议解除行为赔偿诉讼针对的是行政协议订立之后的单方解除行为，而非行政侵权行为。违反行政协议约定义务而产生的责任为违约责任，而非侵权赔偿责任。

2.关于赔偿和补偿在行政协议解除行为上的区别，《最高人民法院关于适用<<font face="宋体">中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款、第三款与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、第三款均规定，解除行为违法，人民法院可判决赔偿；解除行为合法，人民法院可判决补偿。此为行政协议解除行为合法与否产生的不同法律后果。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申9900号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：甘肃兴国水电开发有限责任公司。住所地：甘肃省夏河县王格尔塘镇外木村。

法定代表人：周海，该公司董事长。

委托诉讼代理人：周雷，北京建豪律师事务所律师。

委托诉讼代理人：纪建明，北京建豪律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省夏河县人民政府。住所地：甘肃省夏河县人民街9号。

法定代表人：张志红，该县人民政府县长。

委托诉讼代理人：刘志林，该县人民政府副县长。

委托诉讼代理人：田文平，甘肃合睿律师事务所律师。

再审申请人甘肃兴国水电开发有限责任公司（以下简称兴国公司）因诉甘肃省夏河县人民政府（以下简称夏河县政府）行政赔偿一案，不服甘肃省高级人民法院（2019）甘行赔终26号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人兴国公司的委托诉讼代理人周雷、纪建明，再审被申请人夏河县政府的委托诉讼代理人刘志林、田文平于2020年9月16日参加了本院组织的询问活动。现已审查终结。

兴国公司向本院申请再审，请求撤销甘肃矿区人民法院（2019）甘95行赔初1号行政赔偿判决、甘肃省高级人民法院(2019）甘行赔终26号行政裁定，改判夏河县政府赔偿因单方擅自解除《夏河县王格尔塘水电站开发建设项目合同书》（以下简称《合同书》）给其造成的经济损失人民币49715788.78元。主要事实和理由为：1.一审判决认定事实错误，适用法律错误。夏河县政府解除《合同书》属于违法解除，依法应当赔偿。其继续开展前期工作没有过错。夏河县政府作为政府机关在获悉《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》（以下简称《条例》）公布实施后，不发函解除合同，而是一直拖延至2017年，存在严重过错。夏河县政府应当赔偿其预期利益。2.二审裁定驳回其起诉确有错误。其提起行政赔偿诉讼，有充分的法律和事实依据。在以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款认定夏河县政府行政行为合法的情况下，应当判决给予补偿。二审裁定认定行政赔偿判决不能裁判行政补偿事由，没有明确指出违反了哪条程序性的禁止规定。夏河县政府解除与其签订的行政协议，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定的违法行为，其依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。

夏河县政府向本院提交意见，请求驳回兴国公司的再审申请。主要事实和理由为：1.一审判决依法支持其解除《合同书》，认定事实清楚，适用法律正确。从法律位阶来看，《条例》属于地方性法规，而甘肃省国土资源厅的相关审查意见和甘肃省甘南藏族自治州发展和改革委员会的相关说明只是行政许可文件，不应与地方性法规相抵触。兴国公司工作严重滞后，一直没有动工，构成根本违约，且继续履行合同与法相悖。其根据该条例的规定，结合水电站项目并未开工建设的实际情况，单方解除水电站项目合同，是履行大夏河流域生态环境保护职能，维护公共利益的合法行为。2.二审法院裁定撤销一审判决正确。兴国公司对水电站至今都没有开工建设。兴国公司提交的全部记账凭证均不能作为计算损失的依据。在解除合同后，即便给兴国公司造成了损失，该损失结果也是由于兴国公司自身存在严重违约行为所致，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项的规定，该损失应由兴国公司自己承担。兴国公司在履行合同过程中存在根本违约行为，无权依据《中华人民共和国合同法》一百一十三条第一款的规定要求其赔偿损失。经另案审查，其单方解除《合同书》属合法行为，兴国公司提起行政赔偿诉讼已无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。3.其解除《合同书》是深入贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，有效保护黄河流域生态环境的重要体现。在《条例》于2013年10月30日颁布实施后，其根据该条例的规定，结合水电站项目未开工建设的实际情况，单方解除水电站项目合同，是强化责任担当，履行大夏河流域生态环境保护职能的合法行为。其依法解除未开工建设且违反该条例规定的水电项目合同，有利于推进黄河流域生态环境高水平保护和经济高质量发展。

本院认为，据一审判决所载，本案系再审申请人兴国公司对再审被申请人夏河县政府就单方解除行政协议行为提起诉讼时一并提起的行政赔偿诉讼，其诉讼请求为判令再审被申请人赔偿因单方解除《合同书》给其造成的经济损失49715788.78元。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第二款的规定，在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼和单独提起行政赔偿诉讼是公民、法人或其他组织提起行政赔偿诉讼的两种方式。这两种提起行政赔偿诉讼的方式在司法实践中已逐渐定型。形式上看，再审被申请人作出的单方解除行为系行政行为，故再审申请人对该行政行为提起诉讼时可一并提起行政赔偿诉讼。但实质上，这种行政赔偿诉讼的提起方式不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款的规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》系根据《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》制定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关承担该种行政赔偿责任的基础是行政侵权行为。该种行政赔偿责任产生于行政机关对行政职责的违反，即行政机关赔偿因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益而造成的损害。本案涉及的是行政协议订立之后的单方解除行为，而非行政侵权行为。违反行政协议约定义务而产生的责任为违约责任，而非侵权赔偿责任。故二审法院裁定驳回再审申请人的起诉结果正确。在行政诉讼中，赔偿和补偿的区别已成定式，即赔偿以行政行为违法为前提，补偿则是行政行为合法产生的一种法律责任。在相关司法解释中，赔偿和补偿的区分亦较为明确。例如，《最高人民法院关于适用<<font face="宋体">中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第一款第五项、《最高人民法院关于适用<</font>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第一款第五项规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第六项规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……请求判决行政机关赔偿或者补偿”。关于赔偿和补偿在行政协议解除行为上的区别，《最高人民法院关于适用<<font face="宋体">中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款、第三款与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、第三款均规定，解除行为违法，人民法院可判决赔偿；解除行为合法，人民法院可判决补偿。此为行政协议解除行为合法与否产生的不同法律后果。再审申请人对再审被申请人就单方解除行为提起的另案诉讼，生效判决已认定该行为合法，故《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款关于人民法院判决被告承担赔偿损失责任的规定不适用于本案。尽管依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，行政机关依法单方解除行政协议，致使公民、法人或其他组织的合法权益受损，行政机关未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼需有具体的诉讼请求，而再审申请人在本案中并未提出行政补偿请求，故一审法院不支持再审申请人的赔偿请求、转而直接判决补偿明显缺乏请求基础，实属欠妥，二审法院予以裁定撤销结果正确。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，兴国公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<<font face="宋体">中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人甘肃兴国水电开发有限责任公司的再审申请。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年九月二十九日

法官助理      易   旺

书记员      韩   岐