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 裁判要点

1.过罚相当原则要求行政机关实施行政处罚应当与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。对于行政机关全面考虑量罚因素、准确界定因素价值、合理确定量罚结果作出的处罚决定，人民法院在无充分理由予以推翻的情形下，应当给予尊重。2.行政机关结合违法行为侵害的法益、当事人的主观过错、违法行为严重程度及实际损害后果等裁量因素，在法定处罚幅度内就低量罚，所作处罚决定无明显不当的，人民法院应予支持。

 裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行 政  判 决 书

（2025）苏06行终244号

上诉人（原审原告）启东市某种子有限公司。

被上诉人（原审被告）启东市农业农村局

被上诉人（原审被告）启东市人民政府。

上诉人启东市某种子有限公司（以下简称某种子公司）因诉被上诉人启东市农业农村局、启东市人民政府（以下简称启东市政府）行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2024）苏 0691行初1018号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2025年7月14日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，某种子公司成立于1999年9月9日，注册资本为100万元，经营范围为不再分装包装种子销售；代销农作物种子；农用薄膜、化肥销售等。

2024年3月21日，启东市农业农村局执法人员在某种子公司门店检查时，发现门店有应当审定未经审定的“鲜博士918”种子在销售。案涉种子的包装袋正面标注有“精品甜毛豆”，包装袋背面标注该种子作物类型为大豆，种子类型为常规种。经调查，案涉种子共进货15包（1千克/包），销售价为10元/包，某种子公司共销售4包，销售金额40元。当日，启东市农业农村局作出启农（种子）责改〔2024〕1号《责令改正通知书》，责令某种子公司停止销售应当审定未经审定的大豆种子，并将案涉种子15包先行登记保存在启东市农业综合执法大队罚没品仓库。3月22日，启东市农业农村局对某种子公司涉嫌销售应当审定未经审定的大豆种子予以立案。

3月27日，启东市农业农村局作出启农（种子）先处〔2024〕1号《先行登记保存物品处理通知书》，决定对案涉种子没收处理。4月19日，启东市农业农村局调取某种子公司的营业执照、出库单、进销货台账，并对某种子公司法定代表人蔡某某进行询问，确认该公司采购并销售应当审定未经审定的大豆种子的事实。4月24日、25日，启东市农业农村局分别对倪某某、刘某某进行询问，确认倪某某和刘某某从某种子公司购买案涉种子的事实。5月9日，启东市农业农村局再次对某种子公司法定代表人蔡某某进行了询问，其表示认可自己的违法行为，并主动联系种植户退还种子并退款。5月10日，启东市农业农村局作出案件调查终结报告，拟没收案涉种子15包，并对某种子公司罚款3万元。5月27日，启东市农业农村局向某种子公司作出启农（种子）告〔2024〕1号《行政处罚事先告知书》，告知某种子公司违法的事实、理由和依据以及拟作出处罚的内容，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。5月28日，某种子公司向启东市农业农村局提交书面陈述申辩意见，对没收案涉种子15包无异议，对罚款3万元认为于法不符，该品种是试种，并非大面积种植，且某种子公司已经主动及时收回，没有对社会和农户造成任何危害和损失，请求免于处罚。5月30日，某种子公司向启东市农业农村局提出听证申请。6月7日，启东市农业农村局向某种子公司送达启农听通〔2024〕1号《行政处罚听证会通知书》。6月25日，启东市农业农村局举行听证，听证中，某种子公司对没收案涉种子15包无异议，对罚款3万元认为与法不符，认为案涉种子为青毛豆，与审定农作物大豆种存在区别，并非大面积种植。同时，某种子公司已经主动及时收回，没有对社会和农户造成任何危害和损失，应当不予处罚。听证后，启东市农业农村局进行集体讨论，未采纳某种子公司的陈述申辩意见，仍决定没收案涉种子15包，并处罚款3万元。

2024年7月8日，启东市农业农村局作出启农（种子）罚〔2024〕1号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定），认定某种子公司经营的“鲜博士918”大豆种子于2024年3月5日由沈阳市先锋大豆种子有限公司送至某种子公司门市试种，共15包（1千克/包），销售价为10元/包，某种子公司共销售4包，后将销售所得全部退还给种植户，故共计销售收入0元，违法所得为0元，货值金额是以违法生产、销售的产品标价计算，货值金额为150元。某种子公司的行为违反《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）第二十三条第一款的规定，依照《种子法》第七十七条第一款的规定，同时鉴于某种子公司及时召回涉案种子，积极退赔受害消费者的损失，大豆种尚未播种，故未造成严重后果，且经营数量少、违法行为较轻，参照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十二条第（一）项和《江苏省农业行政处罚裁量权基准》规定的有关条款适用从轻情节，责令某种子公司停止销售应当审定未经审定的大豆种子，给予某种子公司如下行政处罚：1.没收“鲜博士918”大豆种子15包；2.罚款人民币3万元。该处罚决定书于次日送达某种子公司。

某种子公司不服被诉1号处罚决定，于2024年7月18日向启东市政府申请行政复议，启东市政府于7月22日受理，并通知启东市农业农村局答复。经审理，启东市政府于9月20日作出（2024）启行复第149号《行政复议决定书》（以下简称149号复议决定），维持启东市农业农村局作出的1号处罚决定。

另查明，2020年11月23日，启东市农业农村局作出启农（种子）罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》，认定某种子公司门市销售的种子产品标签标注不规范，销售收入为90元，违反了《农作物种子标签和使用说明管理办法》第二十五条第二款规定，依照《农作物种子标签和使用说明管理办法》第三十三条和《种子法》第八十条第二项规定，同时鉴于某种子公司属于首次情形，且违法行为未造成严重的社会影响，依照《行政处罚法》第二十七条规定并参照行政处罚自由裁量标准，责令某种子公司停止销售种子标签不符合规定的种子，并罚款2000元。某种子公司对该处罚决定未申请行政复议或提起行政诉讼，并缴纳了罚款。2022年1月25日、2023年10月27日，某种子公司分别与启东市农业农村局下属综合执法大队签署《启东市农资诚信经营责任状》，保证在经营活动中严格遵守《种子法》等相关法律法规。2023年、2024年，某种子公司均参加了由启东市农业农村局组织的农业法律培训，培训资料中包含《种子法》等法律法规以及《江苏省农业行政处罚裁量权基准》。

2024年9月23日，某种子公司提起行政诉讼，请求撤销1号处罚决定及149号复议决定。

一审法院认为，本案争议焦点主要包括两个方面，一是1号处罚决定认定事实是否清楚，主要是指启东市农业农村局认定案涉种子必须经过审定才能销售是否正确；二是1号处罚决定量罚是否适当，主要是指启东市农业农村局对某种子公司处以3万元的罚款是否违反过罚相当原则，是否属于“小过重罚”。

一、关于被诉1号处罚决定认定事实是否清楚的问题

首先，案涉种子应当予以审定。《种子法》第十五条第一款规定：“国家对主要农作物和主要林木实行品种审定制度。主要农作物品种和主要林木品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。”第九十条第一款第（三）项规定：“主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆。”本案中，案涉种子的包装正面标注“精品甜毛豆”，包装背面明确标注该种子作物类型为大豆，种子类型为常规种，因此，案涉种子属于大豆种子，大豆属于主要农作物的一种，故案涉种子在推广前应当通过国家级或者省级审定。某种子公司关于案涉种子属于青豆，不属于主要农作物，故不需要经过审定的意见，与种子包装上的标注及《种子法》的规定相悖。

其次，案涉种子未经审定。根据《主要农作物品种审定办法》第四十七条的规定，农业农村部建立全国农作物品种审定数据信息系统，实现国家和省两级品种审定网上申请、受理、审核、发布，品种试验数据、审定通过品种等信息互联共享。因此，判断销售的种子是否经过审定，可以通过在全国农作物审定数据信息系统平台上查询确认。本案中，案涉种子在全国农作物审定数据信息系统平台即农业农村部的官方网站中国种业大数据平台上并无相应的审定信息，某种子公司以及生产企业也未能提供证据证明案涉种子已经过审定，启东市农业农村局认定案涉种子未经审定对外销售，认定事实清楚。

二、关于被诉1号处罚决定量罚是否适当的问题

《种子法》第二十三条第一款规定：“应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售。”某种子公司销售的案涉种子未经审定，违反了《种子法》第二十三条第一款的规定，属于违法行为，应当依照《种子法》第七十七条第一款第（一）项“对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的，由县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款”的规定进行处罚。根据上述罚则条款，农业农村部门对于销售应当审定未经审定的农作物的处罚，包括责令停止违法行为、没收违法所得和种子以及罚款三部分内容。对被诉1号处罚决定中责令停止违法行为以及没收15包种子的处罚内容，经审查并无不当，某种子公司亦不持异议。某种子公司仅认为罚款不符合过罚相当原则，属于“小过重罚”，对此重点分析评判如下：

《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”上述条款即“过罚相当”原则，要求行政机关在行政处罚裁量过程中，需要综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害等因素。结合《行政处罚法》第三十三条第二款有关“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的规定，行政机关在实施行政处罚时应当着重审查行政相对人是否存在主观过错和违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度。司法审查中应当着重审查行政机关是否已经考虑了应当考虑的因素，同时进一步审查行政机关作出的处罚决定是否违反比例原则。

（一）启东市农业农村局已经考虑了应当考虑的因素

启东市农业农村局在被诉1号处罚决定中就处罚裁量问题，从某种子公司存在主观过错、并非首次违法、违法行为的情节等方面进行了阐述。

首先，某种子公司销售未经审定的种子，主观上存在过错。某种子公司注册成立于1999年，系长期从事种子销售经营的专业公司，对一款种子产品是否可以销售具有清醒的认知。但某种子公司从生产厂家处购得案涉种子后，未了解案涉种子是否经过审定，未要求生产厂家提供完备的审定资料即对外销售，显然主观上存在过错。某种子公司辩称案涉种子仅为试种，不属于大面积播种，其主观上不存在过错。但《种子法》规定种子推广销售前必须经过审定，并未区分大面积播种与小规模试种。某种子公司系专业销售种子的公司，面对的是不特定的农户，对所销售种子的来源及安全性应当具有更加审慎的注意义务。

其次，某种子公司并非初次违法，不符合不予处罚的情形。某种子公司在2020年曾因违反《种子法》关于种子销售标签规范的法律规定，被处以2000元罚款，本次并非初次违法，显然某种子公司未能从前次行政处罚中吸取教训。启东市农业农村局为保证行政管理范围内的种子经营大户、农资经营大户、农药经营大户及其经营人员及时掌握、遵守相关法律法规规定，定期组织法律培训。某种子公司作为专业种子销售公司，均参加了培训，并且与启东市农业农村局下属启东市农业综合执法大队签署《农资诚信经营责任状》，保证诚信经营、守法经营，遵守农业相关法律法规。启东市农业农村局向某种子公司发放的培训资料中第一项培训内容即为《种子法》。因此，某种子公司对于《种子法》等农业生产销售方面的基本法律规定，应当非常熟悉，其销售行为再次违反《种子法》的规定，不符合不予处罚的情形。

最后，某种子公司违法事实较为轻微，符合从轻处罚的情形。某种子公司共计销售4包案涉种子，数量较少，可播种面积也较小，在行政处罚程序中，经责令改正，对已销售的案涉种子进行了召回，所销售的种子尚未播种，没有造成重大危害及损失，符合从轻处罚的情节。

综上，启东市农业农村局在处罚裁量时已经充分考虑了应当考虑的因素，符合“过罚相当”原则的要求。

（二）启东市农业农村局作出的处罚不违反比例原则

首先，本案的处罚具有必要性。种子是发展现代农业，保障国家粮食安全的基础。种子的生产与销售关涉农民合法权益、关系农业生产安全、关乎国家粮食安全。对此，《种子法》第一条明确规定：“为了保护和合理利用种质资源，规范品种选育、种子生产经营和管理行为，加强种业科学技术研究，鼓励育种创新，保护植物新品种权，维护种子生产经营者、使用者的合法权益，提高种子质量，发展现代种业，保障国家粮食安全，促进农业和林业的发展，制定本法。”品种审定的主要作用是确保种子品种的新颖性、特异性、一致性和稳定性，防止不合格的品种进入市场，避免给农业生产造成损失，是保障国家粮食安全的重要支撑。未经审定的种子可能导致病害、虫害的发生，严重影响作物的产量和品质，可能存在基因改造、掺杂等情况，对环境和人类健康产生潜在危害。基于上述考虑，《种子法》对于销售未经审定种子的违法行为，规定了较重的处罚，意在通过处罚使销售者保持警醒，杜绝此类违法行为的发生，维护种子使用者的合法权益。

其次，本案的处罚具有适当性。如前所述，启东市农业农村局在处罚裁量时考虑了应当考虑的因素。同时，本案还涉及到《江苏省农业行政处罚裁量权基准》能否在处罚裁量中予以适用的问题。《行政处罚法》第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”农业农村部制定了较为原则性的裁量基准规范，江苏省农业农村厅在农业农村部裁量基准规范的基础上，做了进一步的细化，制定了《江苏省农业行政处罚裁量权基准》，就违反农业领域法律规定的处罚裁量作出量化的规定，农业农村部门在行使裁量权过程中一般应当参照适用。该裁量权基准中对于违反《种子法》第二十三条规定对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的，区分三种裁量阶次，分别为从轻处罚处20000元以上74000元以下的罚款，一般处罚处74000元以上128000元以下罚款，从重处罚处128000元以上不超过200000元罚款。启东市农业农村局对照某种子公司的违法事实、情节、社会危害程度等因素，在从轻处罚的裁量阶次中选择3万元的处罚幅度，裁量适当。

最后，本案的处罚符合最小损害原则。某种子公司注册资本为100万元，从事种子销售二十多年，在启东本地具有一定的知名度。然而某种子公司并非首次违法，并未从前次行政处罚中吸取教训。启东市农业农村局为保证其行政管理目标的实现，保护作为种子实际使用者的农户的合法权益，对某种子公司处以3万元的罚款处罚，既能达到行政执法的目的，又不致于对某种子公司的正常生产经营产生较大影响，充分考虑了相关因素，做到了处罚与教育相结合。

综上，启东市农业农村局作出的处罚裁量符合比例原则，并无不当。 

纵观本案核心争议，折射出实践中不同行政机关在实施行政处罚时如何进行裁量的问题，有必要进一步加以阐述。某种子公司主张认为启东市农业农村局的处罚属于“小过重罚”。所谓“小过重罚”，并非规范的法律概念，而是针对现实中一些行政执法领域存在的对违法情节显著轻微的违法行为人，处以不适当较重处罚或顶格处罚的通俗说法。行政处罚领域应当秉持过罚相当原则，正确认识“小过重罚”中的“小”与“过”，准确区分不同执法领域与不同违法情形，不能仅以有没有违法所得、有没有造成实际危害后果作为行政处罚裁量的唯一考量因素。对于重点监管的行业，比如金融安全、安全生产、农业生产等关乎国家安全、社会稳定、人民群众生命健康安全的重点领域，应当充分考虑违法行为的性质，而不仅仅以违法行为造成的后果作为行政处罚裁量考虑的因素。回归到本案，种子是保障国家粮食安全的基础，与广大人民群众的切实利益休戚相关，对于种子生产销售领域的行政处罚，更多应当从《种子法》的立法目的、违法行为的性质等方面对行政处罚的裁量进行考虑。启东市农业农村局在考虑各种应当考虑的因素基础上作出的处罚裁量，符合过罚相当原则，不属于“小过重罚”，对某种子公司的辩称意见，不予采纳。

综上，一审法院认为被诉1号处罚决定及149号复议决定合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回某种子公司的诉讼请求。

某种子公司提起上诉称，根据《江苏省非主要农作物品种认定办法》（苏农规〔2020〕13号）的规定，毛豆种是非农作物种子，不存在种子法上需要审定和登记的要求，小面积试种并不违法。请求撤销一审判决，支持某种子公司的一审诉讼请求。

被上诉人启东市农业农村局辩称，根据《种子法》第九十条第一款第（三）项的规定，大豆属于主要农作物之一，案涉产品包装上明确记载是大豆，毛豆属于大豆的一种。某种子公司所述毛豆属于非主要农作物，缺乏事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人启东市政府辩称，根据《种子法》的相关规定，主要农作物是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆。某种子公司销售的案涉产品属于主要农作物中的大豆，依法应当进行审定。被诉1号处罚决定适用法律正确，量罚适当，不存在“小过重罚”的情形。品种试种应按试验规范执行，某种子公司所主张的试种不符合规范要求。请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合行政行为合法性审查的需要，本案二审的争议焦点在于：1.启东市农业农村局所作1号处罚决定对某种子公司违法行为的定性是否正确，即某种子公司销售的“鲜博士918”种子是否属于主要农作物，某种子公司是否实施了销售未经审定的主要农作物的违法行为。2.启东市农业农村局对某种子公司处以3万元罚款，量罚是否适当。

一、关于启东市农业农村局所作1号处罚决定对某种子公司违法行为的定性是否正确的问题

首先，某种子公司销售的“鲜博士918”种子属于依法应当审定的主要农作物。

一方面，《种子法》及其相关审定文件对主要农作物的认定已经作出明确规定，应当得到遵守。根据《种子法》第十五条、第九十条第一款第（三）项的规定，主要农作物包括稻、小麦、玉米、棉花、大豆。国家对主要农作物实行品种审定制度，主要农作物品种在推广前应当通过国家级或者省级审定。《国家级大豆品种审定标准（2023年修订）》第2条规定，大豆分类品种条件包括高产稳产品种、高油品种、高蛋白品种、特殊类型品种。其中，特殊类型品种包含菜用大豆品种（采收鲜荚食用的品种）。上述规定表明，我国对农作物实行分类管理，总体可以分为主要农作物和非主要农作物，主要农作物实行品种审定制度。主要农作物的种类由法律明确列举，并以农作物的自然属性及物种特征为区分依据。就大豆而言，尽管按照产量、蛋白质含量、具体用途、生长期等，还会作出多种具体品种的划分，但并不会对大豆种类的认定产生实质性影响。本案中，案涉“鲜博士918”种子属于《国家级大豆品种审定标准（2023年修订）》中所列明的菜用大豆品种，理应纳入主要农作物的范畴。

另一方面，案涉产品包装上载明的作物类型表明案涉“鲜博士918”种子为大豆，属于主要农作物。根据《农作物种子标签和使用说明管理办法》第二条第二款、第六条的规定，种子标签应当标注作物种类、种子类别、品种名称。种子标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符，符合相关规定，不得作虚假或者引人误解的宣传。上述规定表明，为保障种子质量和农业生产安全，我国对农作物种子标签和使用说明实施严格的规范管理制度。种子标签作为标注于种子外包装上的重要信息，是反映农作物种类及品种的最直接、客观且便捷的载体。本案中，某种子公司销售的种子包装袋背面标注该种子作物类型为大豆，种子类型为常规种，意味着生产经营主体沈阳市先锋大豆种子有限公司亦将案涉种子确定为大豆种类。在此情形下，某种子公司认为所销售的“鲜博士918”种子是非主要农作物，缺乏事实根据，也与该行业的一般认知相悖。

某种子公司还主张，根据《江苏省非主要农作物品种认定办法》（苏农规〔2020〕13号）的规定，毛豆种是非农作物种子，不存在《种子法》上的审定和登记要求。但《江苏省非主要农作物品种认定办法》旨在对江苏省境内的非主要农作物品种认定明确规则，该办法并非判断是否属于非主要农作物的依据，亦未明确规定“毛豆属于非主要农作物”。某种子公司的该上诉理由是对相关规定的错误理解，本院不予采纳。

其次，某种子公司实施了销售未经审定的主要农作物的违法行为。

《主要农作物品种审定办法》第四十七条规定，农业农村部建立全国农作物品种审定数据信息系统，实现国家和省两级品种审定网上申请、受理、审核、发布，品种试验数据、审定通过品种等信息互联共享。《农作物种子标签和使用说明管理办法》第七条规定，主要农作物品种应当标注品种审定编号。本案中，某种子公司销售的案涉“鲜博士918”种子在全国农作物审定数据信息系统并无相应的审定信息，产品包装上未标注品种审定编号，某种子公司未能提供证据证明案涉种子已经过审定。启东市农业农村局根据《种子法》第二十三条第一款的规定，认定某种子公司销售未经审定的“鲜博士918”种子行为违法，事实清楚，定性准确。

至于某种子公司关于案涉种子是用于试种，不违反法律规定的主张。如前所述，主要农作物审定制度具有法定性和强制性，应当审定的农作物品种未经审定不得推广、销售。此外，根据《主要农作物品种审定办法》第三十九条、第四十一条的规定，省级人民政府农业农村主管部门应当建立同一适宜生态区省际间品种试验数据共享互认机制，开展引种备案。引种者应当在拟引种区域开展不少于1年的适应性、抗病性试验，对品种的真实性、安全性和适应性负责。由此可见，我国对主要农作物在省际间实行引种备案制度，进行试种的前提是作为主要农作物的案涉种子已依法经过审定，否则便不具备进行省际间引种的前提条件。引种者应当严格遵循规范要求，并对试种结果负相应责任。本案中，某种子公司从沈阳引进的“鲜博士918”种子未经审定是不争的事实，试种亦应遵循相应的规范要求，而非逃避法律责任的挡箭牌。况且，从启东市农业农村局对购买案涉种子的两名农户的调查来看，某种子公司在销售案涉种子时并未向农户提及试种事宜。因此，某种子公司的该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。

二、关于启东市农业农村局对某种子公司处以3万元罚款，量罚是否适当的问题

根据《种子法》第七十七条第一款的规定，对应当审定未经审定的农作物品种进行推广、销售的，由县级以上人民政府农业农村、林业草原主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款。《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该规定即过罚相当原则，意味着行政机关所适用的处罚种类和幅度应当与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政机关应当综合考虑行为人主客观方面的因素，依法作出全面适当的裁量。就本案而言，启东市农业农村局结合某种子公司的主观过错、违法行为的恶劣程度、改正情况及社会危害后果等因素，对某种子公司罚款3万元，于法有据，量罚适当。

首先，某种子公司销售应予审定却未经审定的种子，主观上存在过错，不符合不予处罚的条件。所谓过错，是指行为人对其行为及造成的损害后果所持有的主观心理状态。根据《行政处罚法》第三十三条第二款的规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。该规定表明，具有主观过错是当事人承担行政处罚法律责任的前提条件。对于主观过错的判断，通常情形下，行政机关可以根据客观行为予以推定。对于行政机关的推定，相对人有权提供证据予以反驳。反驳理由足以成立的，则推定结论不成立；反驳理由不足以成立的，则推定结论成立。本案中，某种子公司的违法行为客观存在，启东市农业农村局可以据此推定某种子公司具有主观过错。某种子公司在执法程序中的申辩理由是，案涉种子仅为试种，并非大面积播种，故在主观上不存在过错。对此，前述已予阐明，某种子公司的该项反驳理由缺乏事实根据，不能产生推翻行政机关所作推定的法律效果。

事实上，某种子公司对案涉行为的违法性及其危害后果应当有充分的认知。某种子公司是一家具有近三十年种子销售经历的专业公司，且定期参加行政机关组织的培训，应当知晓相关业务知识及基本法律常识。某种子公司还与启东市农业综合执法大队签署了《农资诚信经营责任状》，保证诚信经营，遵守相关法律法规。由此可见，守法经营、诚信经营是种子生产经营者应当恪守的底线，对种子来源及其合法性、安全性加以审慎甄别是一项应尽的义务。然而，在案涉产品包装上明确载明作物类型为“大豆”的情形下，某种子公司依然将其理解为非主要农作物，并认为无需审定，有悖于常情、常理和常识。对于明知故犯者，不得法外开恩。某种子公司具有明知违法却依然放任危害后果发生的心理状态，其以主观上不存在过错为由，要求不予处罚的主张不能成立。

其次，某种子公司的违法情节较轻，符合从轻处罚的条件。根据《行政处罚法》第三十二条第一项的规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻处罚。本案中，从查明的事实来看，某种子公司共计销售4包案涉种子，数量较少；销售金额40元，已全部退还给种植户。在处罚程序中，某种子公司对自己的违法行为予以认可，并主动联系种植户退还种子。已销售的种子尚未播种，未造成现实中的危害后果或者损失。上述事实表明，某种子公司的违法行为情节较轻，具有主动消除危害后果的情形，符合应当从轻或者减轻处罚的条件。

至于某种子公司主张系初次违法，可以不予处罚的主张。经查，某种子公司在2020年曾因违反《种子法》关于种子销售标签规范的法律规定，被处以2000元罚款，本次并不属于初次违法。某种子公司先前已因违反《种子法》而受到处罚，本应引以为戒，增强法律意识，避免重蹈覆辙。遗憾的是，某种子公司未能吸取此前教训，再次实施了违法行为。对于屡教不改者，法律应当给予必要的规制和震慑。

最后，从社会危害程度来看，尽管案涉违法行为未造成现实中的损害后果，但客观上破坏了种子的经营管理秩序，某种子公司应当承担相应的法律责任。《种子法》旨在保护和合理利用种质资源，规范品种选育、种子生产经营和管理行为，维护种子生产经营者、使用者的合法权益，保障国家粮食安全。正所谓“民以食为天”，稻、小麦、玉米、棉花、大豆等主要农作物与人民群众的生存发展权息息相关。我国之所以实施强制性的品种审定制度，是为了确保种子品种的安全性和稳定性，保障国家粮食安全和人民群众合法权益。本案中，在依法应予审定而未经审定的情形下，某种子公司销售的“鲜博士918”种子的安全性和适应性均处于不确定状态，潜藏着一定的社会危害风险，并对正常的种子管理秩序带来冲击。启东市农业农村局未适用减轻处罚，而选择在法定幅度内予以从轻处罚，并无不当。

对于从轻处罚幅度具体应当如何裁量的问题。《江苏省农业行政处罚裁量权基准》是在现行立法基础上，对农业领域量罚幅度予以细化的规范性文件。就案涉违法行为，该裁量基准设置了三个裁量阶次，分别为从轻处罚处20000元以上74000元以下罚款，一般处罚处74000元以上128000元以下罚款，从重处罚处128000元以上不超过200000元罚款。经审查，该裁量阶次的设置于法有据，合理适当，可以作为量罚的参考。基于前述分析，尽管某种子公司的违法情节较轻，但该行为所侵害的法益关乎人民群众的切身利益，且某种子公司主观上存在过错，亦非初次违法。启东市农业农村局在对相关事实予以综合考虑的基础上，对某种子公司在从轻处罚幅度内就低量罚，能够实现执法目的与企业利益之间的平衡，符合过罚相当原则。

综上，启东市农业农村局作出的1号处罚决定定性准确，量罚适当，程序合法。启东市政府作出的149号复议决定合法有据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人某种子公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人启东市某种子有限公司负担。

本判决为终审判决。

审  判  长  高   鸿

审  判  员  郭德萍

审  判  员  张娟娟

二〇二五年八月四日

书  记  员  丁雯雯