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 裁判要点

起诉人知道或者应当知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人在提供初步证据证明实施主体可能存在困难。此种情形下，起诉人的起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起即开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2024）最高法行再40号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：河南某某农业科技有限公司。住所地：河南省郑州市惠济区。

法定代表人：杨某民。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府。住所地：河南省郑州市惠济区。

法定代表人：李某。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会。住所地：河南省郑州市。

负责人：郑某燕。

再审申请人河南某某农业科技有限公司（以下简称某2公司）诉被申请人河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）、河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称某某委会）强制拆除设施一案，不服河南省高级人民法院于2022年11月10日作出的（2022）豫行终504号行政裁定一案，向本院提出再审申请。本院于2024年2月6日作出（2023）最高法行申87号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理，案件现已审理终结。

经审理查明，2015年11月26日，某2公司与郑州市黄河农场、郑州市水产技术推广站签订《土地承包合同》，承包位于郑州市惠济区**镇**村东黄河滩区638亩土地，承包期间为2015年11月20日至2039年2月28日。后某2公司将其中100亩土地转包给案外人郑州某某生态农业有限公司（以下简称某1公司），剩余538亩由其自行使用。某2公司在涉案土地上建造彩板房、木质房、铁皮棚、铁皮房、阳光温室、连栋大棚、养鱼池等相关设施，取名万象卉园，从事生产经营。2020年5月25日，郑州市惠济区林业和园林局经实地核查，作出书面《通知书》，认为某2公司等未经郑州黄河湿地自然保护区管理中心批准，擅自在保护区范围内进行违法活动，破坏了黄河湿地的生态环境和生态资源，该行为已严重违反《中华人民共和国自然保护区条例》《河南省湿地保护条例》和《郑州市湿地保护条例》等相关法律法规的规定和省、市关于落实中央环保督察组要求，要求某2公司等单位自通知书送达之日起停止一切破坏湿地资源的活动，并自通知书送达之日起7日内自行整改、恢复原貌。2015年7月12日至15日，某2公司、某1公司在涉案土地上的部分附着物被强制拆除。某1公司不服，提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院作出（2021）豫71行初93号行政判决，确认古荥镇政府、某某委会强制拆除设施行为违法。某某委会不服，提出上诉。河南省高级人民法院于2021年12月10日作出（2021）豫行终1867号行政判决，驳回上诉，维持原判。2022年3月1日，某2公司提起本案行政诉讼，请求确认古荥镇政府、某某委会强制拆除其农业生产设施的行为违法。

郑州铁路运输中级法院（2022）豫71行初19号行政判决认为，被诉强制拆除行为于2020年7月12日至15日作出，但强制拆除实施者并未表明身份，直至进入诉讼程序，古荥镇政府、某某委会仍拒绝承认实施被诉强制拆除设施行为，某2公司因不能确认被告而缺乏提起行政诉讼的必要条件。至2021年10月13日，郑州铁路运输中级法院在某1公司案中判决确认古荥镇政府、某某委会实施的强制拆除行为违法，某2公司才知晓被诉强制拆除行为的实施主体，方具备提起行政诉讼的条件。某2公司于2022年3月1日提起本案诉讼，未超过一年的法定起诉期限。古荥镇政府、某某委会强制拆除某2公司部分地上附着物，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，履行催告，听取当事人陈述、申辩，作出强制执行决定等正当程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认古荥镇政府、某某委会强制拆除某2公司涉案土地上部分地上附着物的行为违法。古荥镇政府、某某委会不服，提出上诉。

河南省高级人民法院二审判决认为，2020年7月12日至15日，某2公司的地上附着物被强制拆除时，应当能够初步确定强制拆除行为的实施主体。该公司怠于行使诉权，于2022年3月1日提起本案行政诉讼，已超过一年起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定撤销一审行政判决，驳回某2公司的起诉。

某2公司申请再审称，因不能确认被告，一直未起诉。至2021年10月13日，从某1公司诉古荥镇政府、某某委会案的判决中才知晓强制拆除设施行为的实施主体，起诉未超过法定期限，二审裁定驳回起诉错误。请求依法再审本案，撤销二审裁定，维持一审判决。

古荥镇政府、某某委会答辩称，被诉强制拆除行为发生在2020年７月，某2公司于2022年3月提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限。且古荥镇政府、某某委会未实施被诉强制拆除设施行为，不是本案适格被告。请求驳回某2公司的再审申请。

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。所谓“知道或者应当知道”，包括既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。实践中，起诉人知道或者应当知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人在提供初步证据证明实施主体可能存在困难。此种情形下，起诉人的起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起即开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。本案中，被诉强制拆除设施行为于2020年7月12日至15日作出，某2公司当时仅知道其部分设施被相关行政机关强制拆除，古荥镇政府、某某委会在本院再审答辩中仍不承认自己是强制拆除的实施主体，不能认定某2公司当时知道或者应当知道作出该行政行为的行政机关，其起诉期限不能从被诉强制拆除行为作出之日开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出被诉强制拆除设施行为的行政机关是谁之日起计算。2021年10月13日，某1公司案一审判决明确古荥镇政府、某某委会实施强制拆除行为，某2公司此时才知道被诉行政行为的实施主体，其起诉期限应当从上述日期开始计算。至2022年3月1日某2公司提起本案行政诉讼，起诉未超过法定期限。二审裁定认为某2公司起诉超过法定期限，认定事实不清，适用法律法规错误，依法应当予以纠正。某2公司主张因不能确认被告一直未起诉，起诉未超过法定期限，理由成立，本院予以支持。古荥镇政府、某某委会辩称，自被诉行政行为作出之日至某2公司起诉之日已经超过一年法定起诉期限，是对法律关于起诉期限开始计算时间的错误解读，理由不能成立。古荥镇政府、某某委会还辩称，未实施被诉强制拆除设施行为，不是本案适格被告。但是本案被诉强制拆除设施行为与某1公司案被诉强制拆除行为系同一批次由相同行政机关实施的，某1公司案生效判决已经确认古荥镇政府、某某委会是强制拆除行为的实施机关，两被申请人并未提供有效证据否定生效判决已经确认的事实，其该项答辩理由不能成立。

《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，古荥镇政府、某某委会没有法律自行强制执行的法定职权，未履行催告履行义务，未听取某2公司的陈述申辩，没有履行对违法设施强制拆除进行公告的法定义务，违反行政强制法规定对某2公司的部分农业设施予以强制拆除，依法应当判决确认违法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以支持。

综上，某2公司的再审请求成立。二审裁定错误，依法应当予以纠正；一审判决正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2022）豫行终504号行政裁定；

二、维持郑州铁路运输中级法院（2022）豫71行初19号行政判决。

本判决为终审判决。

审判长　　郭修江

审判员　　王晓滨

审判员　　李小梅

二〇二四年五月十四日

书记员　　李林涛