李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。

 裁判要点

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。”第二十四条第一款规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”行政诉讼的基本功能是保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权、解决行政争议，对于原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。具体而言，如果原告在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，被诉行政行为之间不具有关联性，人民法院应当释明原告分别起诉；如果原告所诉的行政行为之间具有关联性且管辖法院一致，或者虽然管辖法院不一致，但是一并审理有利于实质性化解行政争议的，在不违反地域管辖规定的情况下，也可以由相关法院提级管辖一并审理，而不能仅以“一行为一诉”为由裁定不予立案或者驳回起诉。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2024）最高法行再112号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：喜德县某某网络技术有限公司。住所地：四川省凉山彝族自治州喜德县。

法定代表人：程某。

再审申请人喜德县某某网络技术有限公司（以下简称某某公司）因起诉四川省喜德县人民政府（以下简称喜德县政府）、四川省喜德县自然资源局（以下简称喜德县自然资源局）行政协议及行政赔偿一案，不服四川省高级人民法院（2022）川行终1210号行政裁定，向本院申请再审，本院作出（2023）最高法行申962号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

某某公司申请再审称，一二审法院以某某公司的诉讼请求涉及两个不同行政机关的不同行政行为，应按一行为一诉讼，分别向有管辖权的人民法院起诉为由，裁定对本案起诉不予立案，属认定事实不清、适用法律错误。一、某某公司是针对整体招商引资行政协议而提起本案诉讼。即其与喜德县政府签订的《投资协议书》系复合型内容的行政协议，本身包含了国有建设用地使用权出让的主要内容。其与喜德县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》属于履行《投资协议书》的重要组成部分，土地出让是招商引资法律关系下的一个行政行为，是招商引资行为的一部分，两者是无法割裂的整体；且整个项目推进由喜德县政府统一主导，喜德县自然资源局是喜德县政府的组成部门，两者应视为共同主体，应共同承担行政行为的法律后果。二、某某公司是基于《投资协议书》承诺的优惠条件才同意进行巨额投资，并按照该协议约定参与涉案土地的挂牌交易并签订《国有建设用地使用权出让合同》，两份协议在内容上高度重合并紧密关联，若拆分起诉将无法正确认定各方的权利义务关系，使其损失难以获得救济，严重打击投资者参与招商引资项目的信心，损害地方经济发展。请求：撤销一、二审行政裁定，指令一审法院立案审理本案。

2022年3月，某某公司向四川省凉山彝族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）起诉称，因喜德县政府及喜德县自然资源局违约，导致双方所签合同目的无法实现，故请求判令：1.解除其与喜德县政府及喜德县自然资源局签订的《投资协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》；2.喜德县政府及喜德县自然资源局返还其土地出让金2475000元；3.喜德县政府及喜德县自然资源局赔偿其已产生的损失（资金成本）154660元。一审法院认为某某公司的诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，且其要求解除与喜德县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，与一审法院级别管辖不相符，不属于中级人民法院管辖范围，经释明仍坚持共同起诉，不符合法定起诉条件，故一审法院裁定不予立案。

某某公司不服一审裁定，向四川省高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉称，一审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理。二审法院以某某公司的诉请涉及两个不同行政机关的不同行政行为，应分别向有管辖权的人民法院起诉，一审裁定不予立案并无不当为由，驳回上诉。

本院经再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。”第二十四条第一款规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”行政诉讼的基本功能是保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权、解决行政争议，对于原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。具体而言，如果原告在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，被诉行政行为之间不具有关联性，人民法院应当释明原告分别起诉；如果原告所诉的行政行为之间具有关联性且管辖法院一致，或者虽然管辖法院不一致，但是一并审理有利于实质性化解行政争议的，在不违反地域管辖规定的情况下，也可以由相关法院提级管辖一并审理，而不能仅以“一行为一诉”为由裁定不予立案或者驳回起诉。

本案中，某某公司起诉请求解除其与喜德县政府、喜德县自然资源局分别签订的《投资协议书》和《国有建设用地使用权出让合同》，并要求返回土地出让金及赔偿损失。虽然该诉请涉及与两个行政机关分别签订的两份行政协议，且两份行政协议的管辖法院层级不同，但是鉴于案涉两份行政协议存在紧密关联性，即某某公司是基于其与喜德县政府所签《投资协议书》的相关约定，才参与涉案土地的挂牌交易并与喜德县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，将针对两份行政协议的诉讼合并审理有利于全面查清案情，综合确定各方的权利义务，实质性化解纠纷。同时，本案诉讼由一审法院合并受理，不违反地域管辖规定，亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定。由上，本案诉讼可以由一审法院一并立案受理，原审法院裁定不予立案，处理欠妥，本院予以纠正。

综上，喜德县某某网络技术有限公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销四川省高级人民法院（2022）川行终1210号行政裁定和四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2022）川34行初56号行政裁定；

二、本案由四川省凉山彝族自治州中级人民法院立案受理。

审判长　　张志刚

审判员　　张淑芳

审判员　　梁　爽

二〇二四年十二月二十八日

书记员　　万　腾