李长明，北京资深律师，专注刑事辩护38年。

黄某诉厦门市公安局思明分局、厦门市公安局治安管理行政处罚案

——刑行交叉案件中“刑事程序优先”原则应有限适用

【关键词】行政 行政处罚 刑行交叉 刑事程序优先 有限适用

【裁判要旨】

刑行交叉案件是指刑事法律关系与行政法律关系相互交织、冲突的案件。从刑事案件与行政案件的关系看，如果涉及的刑事案件与行政案件虽然存在同时调查，且部分刑事程序中搜集的证据作为行政案件使用的情形，但是刑事案件与行政案件的关联仅仅是事实与证据上的关联，并不存在刑事案件需作为前提的情形。

根据行政法理论，通过设定办案期限，能够督促行政机关及时调查取证并及时高效地作出处理，避免行政相对人的权益长期处于不确定状态。公安机关作出行政处罚决定时关于办案期限应适用的规定为《治安管理处罚法》第九十九条及《公安部关于公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》中关于办理治安案件期限问题的规定，根据前述规定，鉴定期间不计入办案期限，治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关仍应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关还应当向被害人说明原因。据此，因关联刑事案件尚在办理并不当然构成行政案件超期的免责事由，人民法院需结合具体案情作出判断。

【基本案情】

2018年4月13日14时许，原告黄某与第三人蔡某章、蔡某武、王某等人在厦门市思明区某店面内因拆除排油烟管等问题发生纠纷，并引起双方冲突。后双方报警，被告厦门市公安局思明分局接警后派民警到达案发现场处警。黄某、蔡某武、蔡某章于当日就医，被告思明公安分局于当日对蔡某章进行询问并制作询问笔录一份。2018年4月16日，被告思明公安分局对黄某、王某进行询问，并制作询问笔录两份。2018年4月18日，被告思明公安分局对蔡某武进行询问，并制作询问笔录一份。被告思明公安分局分别于2018年5月20日、2018年8月14日、2018年8月25日、2018年9月9日、2018年9月29日、2018年12月14日对第三人蔡某武进行讯问并制作讯问笔录六份。被告思明公安分局分别于2018年7月3日、2018年8月14日、2018年8月24日、2018年9月29日、2018年10月30日、2018年12月14日对蔡某章进行讯问并制作讯问笔录六份。2018年12月6日，欧某第一次到案接受被告思明公安分局讯问。此外，被告思明公安分局亦对赖某敏、赖某、严某、蔡某梁等人进行询问。

2018年6月11日，厦门市公安局开元派出所委托厦门市公安局思明分局物证鉴定室对蔡某章的伤情进行鉴定，该鉴定所于2018年6月20日出具思公鉴〔2018〕499号鉴定书，鉴定结论为蔡某章损伤程度为轻微伤。2018年7月3日，被告思明公安分局将前述鉴定结果对蔡某章及黄某进行告知。2018年8月17日，被告思明公安分局因刑事案件办理过程中发现原告涉嫌殴打他人，对原告黄某涉嫌殴打他人一案予以行政立案受理。2018年8月23日，蔡某章、蔡某武作为犯罪嫌疑人被刑事拘留。2018年12月29日，被告思明公安分局对黄某进行处罚前告知后作出厦公思(开元)行罚决字〔2018〕第00372号行政处罚决定书，并于当日向黄某送达。此后，被告思明公安分局发现2018年12月29日送达的决定书存在笔误，于2019年1月4日向原告收回原送达的决定书，并于当日重新向原告送达了一份文号相同但内容不完全相同的处罚决定。被告思明公安分局在2019年1月4日送达原告的处罚决定书上载明其查明的事实为“2018年4月13日14时许，违法行为人黄某因拆除排油烟管与蔡某武、蔡某章等人发生纠纷，后黄某多次先行动手殴打蔡某章、蔡某武、王某等人，致蔡某章右唇受伤。经伤情鉴定，蔡某章右唇黏膜损痕0.9cm，评定为轻微伤。”因黄某的行为违反《治安管理处罚法》第四十三条第二款第三项之规定，思明公安分局决定对黄某处以行政拘留10日，并处罚款500元。

黄某于2019年1月2日缴纳保证金并向厦门市公安局提起行政复议，市公安局于当日受理。2019年2月28日，厦门市公安局延长该案复议期限，并于2019年3月1日通知黄某。2019年3月29日，厦门市公安局作出厦公复决字〔2019〕011号《行政复议决定书》，决定维持被告某公安分局作出的厦公思(开元)行罚决字〔2018〕第00372号《行政处罚决定书》。

另查明，厦门市思明区人民法院于2019年3月20日作出(2019)闽0203刑初168号刑事判决书，该判决书查明：2018年4月13日14时许，蔡某章、蔡某武、欧某等人在厦门市思明区某店面因拆除排油烟管等问题与黄某发生纠纷，引发双方互殴，判决蔡某武、蔡某章、欧某犯故意伤害罪，分别判处蔡某武、蔡某章有期徒刑八个月，判处欧某有期徒刑九个月。该刑事判决书已经发生法律效力。

福建省厦门市集美区人民法院于2019年11月1日作出(2019)闽0211行初100号行政判决：一、确认被告厦门市公安局思明分局于2018年12月29日作出的厦公思(开元)行罚决字〔2018〕第00372号《行政处罚决定书》违法。二、撤销被告厦门市公安局于2019年3月29日作出的厦公复决字〔2019〕011号《行政复议决定书》。宣判后，各方未提出上诉，判决已发生法律效力。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：《治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”据此，被告思明公安分局具有对本行政区域内治安违法行为依法作出行政处罚的法定职权。

本案的争议焦点在于：(1)原告黄某之行为是否构成殴打他人；(2)被告思明公安分局作出的案涉行政处罚决定程序是否合法。

1．关于原告的行为是否构成殴打他人。本案系因民事纠纷所引发，从在案证据看，原告黄某与第三人蔡某章、蔡某武，及数名案外人因拆除排油烟管问题发生冲突继而在冲突过程中引发互殴。从案发现场监控视频来看，第三人蔡某章、蔡某武等人在冲突过程中，对原告实施了殴打行为，但该殴打行为并非持续且不间断。虽然黄某与对方在人数上差距较大，但在冲突过程中也并非始终被动挨打。在14时40分43秒、14时48分20秒、14时49分10秒这几个时间节点，原告也有明显的主动出击之行为，原告主张其行为属于为免受正在进行的违法行为的侵害而采取的制止行为，与事实不符，法院不予采信。本案因民事纠纷引发冲突，原告对矛盾激化亦负有一定责任，且多次先动手殴打对方，其行为不属于为制止正在进行中的不法侵害而采取的正当防卫行为。思明公安分局认定黄某于2018年4月13日14时许，因拆除排油烟管与蔡某武、蔡某章等人发生纠纷，多次先行动手殴打蔡某章、蔡某武、王某等人，致蔡某章轻微伤，有相应的事实依据，证据充分。

2．关于办案程序是否合法。公安机关依法管理社会治安，行使国家行政权的同时又依法侦查刑事案件，行使国家的司法权，具有行政和司法的双重职能。本案属于一次冲突分别引发刑事责任与行政责任的情形。思明公安分局在侦查前述刑事案件中发现原告涉嫌殴打他人，遂予以行政立案处理。刑事案件中最后一位到案的犯罪嫌疑人为欧某，其于2018年12月6日第一次到案接受讯问。但并无证据表明欧某在案发后报案或指控原告对其实施了殴打行为，故欧某何时到案接受讯问与本案原告违法行为的处理并不具有利害关联。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。”但前述规定并不意味着行政案件必须待刑事侦查程序结束后方可作出处理结果。行政程序有多种类型，设立程序的目的也各不相同，有些是为了保障当事人合法权益，有些则是为了规范行政行为或提高行政效率。为行政处罚的办理设定相应的办案期限，能够督促行政机关及时调查取证并及时高效地作出处理，避免被处罚人再次作出相同的违法行为，从而达到惩罚和教育的功能。《治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《公安部关于公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》中关于办理治安案件期限问题亦明确“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被害人说明原因”。根据已查明事实，本案于2018年8月17日受案，至2018年12月29日作出案涉行政处罚决定书，已超过法定办案期限。从在案证据看，案涉冲突所引发的刑事案件的侦办单位亦为思明公安分局，本案也不存在违法行为人在逃，导致无法查清案件事实，或无法收集足够证据而结不了案的情形。

综上，被告思明公安分局作出案涉行政处罚决定，事实认定清楚，结果正确，但其办案期限已超过法定的期限，因办案超期对案涉处罚决定最终的实体处理结果不产生影响，尚不足以撤销被诉行政处罚行为，故应确认超期程序违法。被告市公安局依法受理复议申请，并在法定期限内作出复议决定，但该复议决定认定思明公安分局行政处罚决定程序合法不当，行政复议决定应予撤销。

【关联索引】

《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第1款、第79条

一审：福建省厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初100号行政判决（2019年11月1日）