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【裁判要点】

       通常情况下，行政诉讼中如存在民事争议问题应当通过民事途径予以解决，不属于行政诉讼案件的审查范围。根据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，如果当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议涉及的相关事实作为证据进行审查并作出裁断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。

【案情】

  再审申请人：石家庄市某经济协作公司（以下简称“甲公司”）。

  再审被申请人：河北省石家庄市新华区人民政府（以下简称“新华区政府”）。

  再审被申请人：河北省石家庄市人民政府（以下简称“石家庄市政府”）。

  一审第三人、二审上诉人：石家庄某重工有限公司（以下简称“乙公司”）。

  2016年3月12日，石家庄市新华区房屋征收管理办公室（以下简称新华区征收办）发布《和平路高架桥西延项目二期房屋征收范围公告》，显示和平西路595号土地上的加油站在该项目征收范围内。2016年11月9日，新华区征收办、石家庄市新华鑫圆城市建设投资有限责任公司就位于新华区和平西路595号土地上的房屋、附着物、加油站及加油站附属设施，与乙公司（乙方）签订《和平路高架桥西延项目补偿协议》。

  后甲公司认为其才是案涉加油站的实际产权人，不服新华区政府征收加油站未给予其补偿的行为，向石家庄市政府提出行政复议申请，石家庄市政府认为“确定乙公司为征收补偿对象并无不妥”，维持新华区政府对和平西路595号房屋征收过程中未对甲公司进行补偿的行为。后甲公司提起本案行政诉讼，请求：（1）撤销被诉复议决定；（2）判决新华区政府就案涉加油站征收中未对甲公司进行补偿的行为违法，要求征收补偿方案对甲公司按照法定征收流程以现在市场评估价为基准进行征收补偿；（3）判决新华区政府另行赔偿甲公司因违法征收导致的损失（以现在市场评估价为基准）。

【审判】

  河北省石家庄市中级人民法院（2018）冀01行初167号行政判决认为，一般情形下，在国有土地上房屋征收项目中，被征收人与补偿对象应为房屋所有权人。本案中，甲公司提交的证据材料相互印证，可以证明甲公司是加油站的产权人，其因建造而原始取得加油站的产权。第三人乙公司为案涉征收房屋范围内的土地使用权人，新华区政府将案涉地块上的加油站及附属设施、地上房屋、附着物的补偿款项一并支付给第三人，未对加油站的产权人甲公司给予补偿的行为违反法律规定，应予纠正。综上，一审法院判决确认新华区政府在石家庄市和平西路595号加油站征收中未对甲公司进行补偿的行为违法；责令新华区政府对甲公司建设的加油站及相关构筑物依法予以补偿；撤销石家庄市政府作出的80号复议决定；驳回甲公司的其他诉讼请求。

  新华区政府、乙公司均不服一审判决，提起上诉。

  河北省高级人民法院（2019）冀行终105号行政裁定认为：本案的争议焦点为案涉加油站的所有权人究竟是甲公司还是乙公司。案涉加油站占用土地的使用权人是乙公司，对此各方均无异议。但是，对于案涉加油站所属的房屋、加油设备、地上附着物等财产的所有权，双方各执一词，且均提供大量证据材料证实自己的主张，显然，对于案涉加油站的所有权存在产权争议且尚未解决，案涉加油站的归属尚存在不确定性，而案涉加油站所有权的确定将是征收主体依法进行征收补偿的基础依据。因案涉加油站的所有权存在争议，故应先通过民事诉讼途径解决案涉加油站的产权争议，待案涉加油站的所有权明确后，方能处理本案涉及的行政争议。因甲公司并未申请一并解决相关民事争议，故其应当就案涉加油站的产权归属争议先另行通过民事诉讼途径予以解决。因此，在案涉加油站产权确定之前，甲公司要求确认新华区政府未履行补偿职责违法并对其履行征收补偿职责而提起行政诉讼，尚且缺乏事实根据与法律依据，不符合行政诉讼的起诉条件，应驳回其起诉。综上，二审法院裁定撤销一审行政判决，驳回甲公司的起诉。

  甲公司不服，向最高人民法院申请再审。

  最高人民法院（2020）最高法行再207号行政判决认为：一、甲公司的起诉符合法定起诉条件。本案中，案涉加油站地上物及设施的权属确定是征收补偿的基础依据。本案中，一审在有关加油站地上物及设施的归属问题证据确凿、事实清楚的情形下，直接对案涉加油站的所有权进行认定并进而对案涉补偿行为的合法性作出裁判，并无不当，本院予以支持。二、新华区政府应就案涉加油站地上物及设施对甲公司履行补偿职责。本案中，案涉加油站地上物及设施的权属应当属于甲公司。第一，甲公司在一审时提交了四组共49个证据材料，经过庭审质证后，一审对其中24个证据的效力予以认定。新华区政府及乙公司提交的案涉地块的房屋征收决定、乙公司土地证、《拆迁协议书》等证据，则与案涉加油站地上物及设施的权属认定缺乏关联性，不具有证明效力。甲公司提交且被认定的证据数量远远超出新华区政府及乙公司，且其证据之间能够相互印证，足以证实甲公司因建造而原始取得案涉加油站的产权，加油站地上物及设施归属于甲公司。第二，甲公司在一审中就原石家庄市减速机厂与甲公司签订的《房屋租赁合同》中“租赁工作间四间”问题的解释符合实际情况，乙公司亦未提交证据证明案涉土地上仍然存有四间工作间。第三，2016年3月新华区征收办对征收范围内房屋基本情况入户调查登记时，案涉加油站仍然存在，新华区征收办于2016年5月就案涉加油站的征收向甲公司发出征收通知。其后新华区征收办又与乙公司就案涉加油站签订补偿协议，但新华区政府并未提交证据说明其调查登记的结果以及认定乙公司为案涉加油站产权人的证据。第四，乙公司陈述称，新华技术联营公司于1992年购买的加油设备在土地租赁关系结束后已进行拆除，案涉加油站拆迁时地上设施全部为乙公司购买的新设备，但是乙公司并未提供任何证据证明其上述观点。最后，各方当事人在二审阶段并未提交其他新证据，二审有关“对于案涉加油站所属的房屋、加油设备、地上附着物等财产的所有权，双方各执一词，且均提供了大量证据材料证实自己的主张”“对于案涉加油站的所有权存在产权争议且尚未解决，案涉加油站的归属上存在不确定性”的认定，不符合在案证据的实际情况，属于认定事实不清，应当予以纠正。综上，最高人民法院再审判决撤销二审判决，维持一审判决。

【评析】

  本案是一起存在基础民事争议的行政诉讼案件。本案值得探讨的问题在于，如果“民行交叉”案件中民事争议是基础，而当事人又拒绝申请一并解决相关民事争议，也明确表示不另行提起民事诉讼，此时行政审判是对基础民事争议涉及的相关事实作为证据进行审查并最终做出裁判，还是裁定驳回起诉，让当事人就民事争议另行提起民事诉讼？

 一、行政诉讼中“民行交叉”问题的处理思路

  讨论“民行交叉”问题，就不得不提及“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”，该案出现的“一个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份裁判”的司法问题，引起了理论界和实务界对“民行交叉”问题处理的广泛关注。

  多年来，结合审判实践，基本明确了在行政审判中对“民行交叉”案件的如下处理思路：

  其一，民事争议的一并解决。行政诉讼一并解决民事争议是指在行政诉讼中，当事人在一审庭审结束之前，就基础民事纠纷提起民事诉讼，人民法院受理后由审理行政案件的合议庭合并审理、裁判的制度。[1]1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该解释首次明确了民行案件一并审理制度。《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》进一步发展了这一制度，其中规定：“在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”“对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上，直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。”2014年修正后的《行政诉讼法》在吸收司法解释、司法政策文件规定，总结行政审判实践经验的基础上，在第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”

  其二，基础法律关系先行处理。2010年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”有人认为，上述条文是明确了“民行交叉”案件中“民事先行”的处理模式。其实这是对该条文的误解。“民行交叉”案件，主要存在三种情况：第一种是以民事法律关系为基础，第二种是以行政法律关系为基础，第三种是民事关系和行政法律关系并行。原告不服房屋登记行为，但其理由却仅仅是对作为房屋登记基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，认为应当确认无效或者依法撤销，则此时虽然当事人起诉的是房屋登记行为，但该纠纷却是民事纠纷为基础的，因此，行政诉讼不宜受理该案件。相反，如果公安机关对违法伤害他人身体健康的行为人作出行政拘留和罚款的行政处罚，被害人向法院提起民事诉讼，要求行政相对人赔偿其人身损害的经济损失，行政相对人主张行政处罚不合法其不应当予以赔偿。此时，公安机关行政处罚行为合法与否则是判断民事侵权纠纷的前提，在该类“民行交叉”案件中，行政法律关系则是基础，应当先行处理行政纠纷。2014年修正后的《行政诉讼法》第六十一条第二款对基础法律关系先行处理原则予以了明确，其规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”但是需要注意的是，该条文只是规定了“可以”民事先行，并未作出强制性要求。[2]换句话说，如果行政案件中虽然涉及民事纠纷，但是该民事纠纷并非“民行交叉”案件的基础，则不可以裁定中止行政诉讼，而应当对行政行为的合法性进行审查。

       二、行政诉讼中对基础民事争议涉及相关事实的审查

  正如前文所述，目前行政审判中对于“民行交叉”案件，主要遵循如下处理路径：其一，当事人可以在提起行政诉讼中，主动申请一并解决相关民事争议；其二，人民法院认为民事争议系案涉“民行交叉”案件的基础，当事人不申请行政诉讼一并解决，而选择由民事诉讼来解决的，则可以裁定中止行政诉讼。但是，如果“民行交叉”案件中民事争议是基础，而当事人又拒绝申请一并解决相关民事争议，也明确表示不另行提起民事诉讼，此时行政审判是对基础民事争议涉及的相关事实作为证据进行审查并最终做出裁判，还是裁定驳回起诉，让当事人就民事争议另行提起民事诉讼？

  对于上述问题的回答，本案的一审、二审裁判正好代表了实践中两种最常见的处理思路：第一种，人民法院应当将基础民事纠纷中与被诉行政行为合法性相关联的部分内容作为行政案件的主要事实进行审理认定。本案一审判决对当事人提供的证据进行审查，认为案涉加油站产权归属于甲公司，进而确认新华区政府就案涉加油站未对甲公司进行补偿的行为违法，责令新华区政府对甲公司进行补偿；第二种，行政诉讼中如果存在基础民事争议，且当事人没有申请一并解决民事争议的，则裁定驳回当事人的起诉，告知当事人另行提起民事诉讼。本案二审则是认为由于案涉加油站产权归属尚不确定，应当先行通过民事诉讼解决产权争议。

  持第一种观点的理由在于：在以民事争议为基础的行政案件中，相关民事争议内容，就是行政行为的主要事实根据。例如，在房屋登记行政案件中，原告诉被告将原本登记在其名下的房屋所有权转移登记至第三人名下的房屋转移登记行为违法，理由是第三人向房屋登记机关提供的原告与第三人之间的房屋买卖合同是虚假的，属于可撤销的或者无效的民事合同。此时，房屋买卖是否真实、有效这一民事争议的相关事实，就是被诉房屋转移登记行为所依据的主要事实。这一事实如果真实有效存在，被诉房屋转移登记行为的主要事实就是清楚的；反之，被诉房屋转移登记的主要事实就是不清楚的，它是被诉房屋转移登记行为的主要事实根据。如果人民法院认为与被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议，属于另一个法律关系，不属于行政案件的审查范围，将直接违反《行政诉讼法》规定的全面审查被诉行政行为合法性的基本原则；同时，人民法院未对行政案件中当事人各方争议焦点问题进行审理认定，仅仅依据对被诉行政行为主要事实以外其他内容的审理作出行政判决，不能以理服人，更不能实质性化解行政争议，完全是程序空转。[3]同时，根据《行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼，而非作出驳回起诉的裁定。

  持第二种观点的理由在于：如果民行交叉案件中，民事争议是基础，则客观上民事争议是先于行政争议的法律关系存在，当事人提起民事诉讼和行政诉讼都是为了解决民事纠纷。而行政诉讼无法解决民事争议，因此，纠纷无法得到实质化解。民事争议通过民事诉讼解决后，就没有必要再就行政行为提起行政诉讼。

  最终本案的处理选择了第一种观点。（2020）最高法行再207号行政判决认为，案涉加油站地上物及设施的权属确定是征收补偿的基础依据。一般情况下，案涉加油站地上物及设施的权属问题应当通过民事途径予以解决，不属于房屋征收补偿案件的审查范围。根据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议涉及的相关事实作为证据进行审查并作出裁断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合2014年修正后的《行政诉讼法》第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。一审在有关加油站地上物及设施的归属问题证据确凿、事实清楚的情形下，直接对案涉加油站的所有权进行认定并进而对案涉补偿行为的合法性作出裁判，符合上述裁判思路，并无不当。

       三、本案处理还需注意的问题

  第一，当事人提起行政诉讼只需提供初步证据证明行政行为或者不作为存在，而非证明行政行为或者不作为违法。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，提起行政诉讼应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款的规定，原告在起诉时仅需提供初步证据证明其与被诉行政行为具有利害关系，至于起诉条件中所指的“事实根据”，是指原告需要向人民法院证明行政行为或者不作为存在，而非证明行政行为或者不作为违法。原告所主张的事实根据能否证明行政行为或者不作为违法，是原告的诉讼请求能否得到人民法院支持的胜诉条件，而非原告能否提起诉讼的起诉条件。本案中，甲公司对新华区政府以乙公司作为被征收人，与乙公司签订包括案涉加油站在内的征收补偿协议不服，提起行政诉讼，要求新华区政府对其进行征收补偿。甲公司向人民法院提交的证据，能够证明其与案涉加油站地上物及设施的补偿具有利害关系，新华区政府未对甲公司作出补偿的行为可能侵犯其合法权益，故甲公司具有提起本案诉讼的原告资格。新华区政府就案涉加油站与乙公司签订征收补偿协议，未对甲公司进行补偿，事实清楚，各方当事人均无异议，甲公司的起诉具有事实根据，亦符合其他起诉条件，一审依法予以受理并作出判决，并无不当。二审认为在案涉加油站产权确定之前，甲公司要求确认新华区政府未履行补偿职责违法并对其履行征收补偿职责而提起行政诉讼缺乏事实与法律根据，系将案涉加油站的产权归属这一在实体审理中需查明的事实认定为提起诉讼的前提条件，属于适用法律错误。

  第二，人民法院应当履行教示义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条第三款规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。本案中，二审并未就甲公司可以一并请求审理民事争议进行告知和释明，径行作出驳回起诉的裁定，未尽到教示义务，处理方式明显不当，不符合上述法律和司法解释规定的处理路径。