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通过招商引资达成的投资合同因无法继续履行而解除时，应当对双方当事人的履约行为及投资行业产业政策、环保政策变化等政策性因素进行分析，确定各因素对合同解除的原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小
---河南中亚冶金轴承集团有限公司诉黄南藏族自治州人民政府合同纠纷案
裁判规则
1.
通过招商引资达成的投资合同因无法继续履行而解除时，应当对双方当事人的履约行为及投资行业产业政策、环保政策变化等政策性因素进行分析，确定各因素对合同解除的原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小。2.投资企业主张因合同解除而产生的损失时，对其履行投资合同产生的费用均应认定为其投资成本，作为计算其损失的依据，但同时，应当扣除其因投资行为获得的收益。
【基本案情】
2010年10月22日，黄南藏族自治州人民政府（以下简称黄南州政府）与河南中亚冶金轴承集团有限公司（以下简称河南中亚公司）签订《关于黄南州电解铝产业升级改造项目投资合作协议书》，约定河南中亚公司在协议签订后设立项目公司并收购同仁铝业公司，将同仁铝业原有产能全部搬迁至尖扎县坎布拉镇尕布村投资实施技改扩能升级改造，2012年12月31日前建成400KA以上电解铝项目。黄南州政府在协议签订后30日内将项目批复下达至项目公司，并负责协调在尖扎县坎布拉镇尕布村附近征地300-350亩用作项目一期建设用地，在河南中亚公司1000万元保证金到达指定账户且保证其征地和搬迁费用能及时到位的前提下，自协议签订之日起45天内征地完成并将土地手续办理至项目公司名下。
协议签订后，河南中亚公司于协议签订当日交纳保证金
1000万元；2010年11月12日成立项目公司即青海中亚铝业有限公司（以下简称青海中亚公司）；2010年11月16日与同仁铝业公司原股东签订股权转让协议，承债式收购同仁铝业公司；2011年9月3日与商丘市丰源铝电有限责任公司签订《资产转让合同》，购买该公司4.2万吨80KA淘汰落后电解铝产能设备，最终未实际安装；2012年10月提交项目可行性报告，拟采用SY240型预焙阳极电解槽。黄南州政府于2011年7月29日将案涉项目批复下达至项目公司；于2013年4月通过“飞地经济”政策协调海东工业园区民和工业园为案涉项目提供建设用地，但该建设用地无用地手续。
2015年1月26日河南中亚公司向黄南州政府请示，请求在同仁铝业公司原址复工进行升级改造工作请求，理由是因项目实施过程中，由于海东撤地建市、人事变更及产业政策变化等原因，该项目的投资环境也发生了重大变化，原提供的建设用地确权办证至今未落实，当地人为干扰阻挠项目建设情况加剧，2014年初该项目被迫停工。黄南州政府办公室复函称，鉴于黄南州全境属国家三江源生态保护综合试验区、禁止和限制开发区，黄南州政府将继续配合河南中亚公司在民和工业园推进项目建设。
2013年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），对于电解铝等行业产能过剩矛盾提出指导意见。2015年4月，工信部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》规定，电解铝等产能严重过剩行业的项目建设必须实施等量或减量置换。2015年6月，国家发改委、工信部共同印发《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》，按照前述国务院国发[2013]41号文的要求，根据项目是否建成，是否符
合
产业结构调整指导目录
、行
业规范和准入条件、环保要求、布局规划等条件，对各地区的钢铁、电解铝、船舶行业的违规项目进行了分类清理。本次清理中，案涉电解铝项目因尚未建成而被列为在建违规项目，且因能源和资源消耗不符合铝行业规范条件、未能落实等量置换，被要求停止建设。
2017年10月，黄南州经信委同意青海中亚公司将同仁铝业公司2.6万吨电解铝产能指标置换给内蒙古创源金属有限公司。
河南中亚公司起诉请求：解除案涉投资协议；黄南州政府退还保证金余款
100万元、赔偿损失88771334.09元及利息。
【裁判结果】
青海省高级人民法院于
2018年11月19日作出（2018）青民初117号民事判决：一、解除河南中亚公司与黄南州政府签订的《关于黄南州电解铝产业升级改造项目投资合作协议书》；二、黄南州政府于判决生效后十日内返还河南中亚公司保证金100万元；三、驳回河南中亚公司的其他诉讼请求。
河南中亚公司、黄南州政府均不服，提出上诉。最高人民法院于
2019年11月6日作出（2019）最高法民终679号民事判决：一、维持青海省高级人民法院（2018）青民初117号民事判决第一项；二、撤销青海省高级人民法院（2018）青民初117号民事判决第二项、第三项；三、驳回河南中亚公司其他诉讼请求。
【裁判理由】
最高人民法院认为，关于合同解除原因问题。合同解除后，应当分析造成合同解除的各项因素及其原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小。就本案而言，从河南中亚公司履行协议的情况来看，其完成了交纳保证金、成立项目公司和收购同仁铝业公司的合同义务，但其提交的项目可行性报告中拟采用的生产设备与协议约定的
400KA以上电解铝项目的技术要求不符，且准备购买的设备系其他企业淘汰设备，有违合同约定。从黄南州政府履行协议的情况来看，其未在协议约定期限下达项目批复和落实项目用地，而是于2011年7月方将案涉电解铝项目批复下达至青海中亚公司，于2013年4月方通过“飞地经济”政策协调海东工业园区民和工业园为案涉项目提供建设用地，且该建设用地无用地手续。按照合同约定，黄南州政府应当为案涉项目办理用地手续，但根据相关法律规定，河南中亚公司作为用地主体，亦应当完成提交审批文件以及交纳土地出让金等法律规定应由用地主体履行的法定义务。因双方当事人均未能举证证明案涉项目用地手续未能办理系对方当事人一方之过错，故均应承担举证不能的不利后果，对于案涉项目用地手续未能办理，双方均有过错。然而，虽然双方在合同履行过程中均存在违约情形，导致案涉项目进展缓慢，但从2015年初双方往来函件显示，项目仍有继续建设的可能性。至2015年6月，国家发改委、工信部共同印发《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》，案涉项目被要求停止建设。至此，案涉投资协议没有继续履行之基础。因此，案涉投资协议的解除，既有双方当事人违约的因素，亦有部分政策变化因素，即国家环保政策趋严及电解铝行业准入标准提高、产业政策收紧，项目投资环境发生变化。据此，一审判决认定案涉投资协议解除的原因系黄南州政府一方根本违约有所不当。对于因合同解除产生的损失，应当由合同双方根据各自的过错程度承担责任。
关于河南中亚公司损失问题。一方面，河南中亚公司为履行案涉投资协议成立项目公司及收购同仁铝业公司产生的费用，均应当认定为其履行投资协议支出的成本，作为计算其损失的依据。另一方面，河南中亚公司履行案涉投资协议过程中，亦获取了相应的利益，即收购同仁铝业公司获得该公司
100%股权，该公司名下尚有2.6万吨电解铝产能指标等资产。基于公平原则，该部分利益应在计算损失时予以扣除。因河南中亚公司已将该产能指标置换给案外人，但其未提交充分证据证明置换价款的具体数额，故其因投资行为获利的具体数额不能确定，从而不能确定其最终是否因履行投资协议产生损失。因此，河南中亚公司关于赔偿损失的请求因证据不足不能成立。
二审基于新证据认定黄南州政府已返回全部保证金，故对保证金问题进行了改判。
通过招商引资达成的投资合同因无法继续履行而解除时，应综合各因素进行分析，从而确定合同双方是否有过
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
通过招商引资达成的投资合同因无法继续履行而解除时，应当对双方当事人的履约行为及投资行业产业政策、环保政策变化等政策性因素进行分析，确定各因素对合同解除的原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小
---河南中亚冶金轴承集团有限公司诉黄南藏族自治州人民政府合同纠纷案
裁判规则
1. 通过招商引资达成的投资合同因无法继续履行而解除时，应当对双方当事人的履约行为及投资行业产业政策、环保政策变化等政策性因素进行分析，确定各因素对合同解除的原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小。2.投资企业主张因合同解除而产生的损失时，对其履行投资合同产生的费用均应认定为其投资成本，作为计算其损失的依据，但同时，应当扣除其因投资行为获得的收益。
【基本案情】
2010年10月22日，黄南藏族自治州人民政府（以下简称黄南州政府）与河南中亚冶金轴承集团有限公司（以下简称河南中亚公司）签订《关于黄南州电解铝产业升级改造项目投资合作协议书》，约定河南中亚公司在协议签订后设立项目公司并收购同仁铝业公司，将同仁铝业原有产能全部搬迁至尖扎县坎布拉镇尕布村投资实施技改扩能升级改造，2012年12月31日前建成400KA以上电解铝项目。黄南州政府在协议签订后30日内将项目批复下达至项目公司，并负责协调在尖扎县坎布拉镇尕布村附近征地300-350亩用作项目一期建设用地，在河南中亚公司1000万元保证金到达指定账户且保证其征地和搬迁费用能及时到位的前提下，自协议签订之日起45天内征地完成并将土地手续办理至项目公司名下。
协议签订后，河南中亚公司于协议签订当日交纳保证金
1000万元；2010年11月12日成立项目公司即青海中亚铝业有限公司（以下简称青海中亚公司）；2010年11月16日与同仁铝业公司原股东签订股权转让协议，承债式收购同仁铝业公司；2011年9月3日与商丘市丰源铝电有限责任公司签订《资产转让合同》，购买该公司4.2万吨80KA淘汰落后电解铝产能设备，最终未实际安装；2012年10月提交项目可行性报告，拟采用SY240型预焙阳极电解槽。黄南州政府于2011年7月29日将案涉项目批复下达至项目公司；于2013年4月通过“飞地经济”政策协调海东工业园区民和工业园为案涉项目提供建设用地，但该建设用地无用地手续。
2015年1月26日河南中亚公司向黄南州政府请示，请求在同仁铝业公司原址复工进行升级改造工作请求，理由是因项目实施过程中，由于海东撤地建市、人事变更及产业政策变化等原因，该项目的投资环境也发生了重大变化，原提供的建设用地确权办证至今未落实，当地人为干扰阻挠项目建设情况加剧，2014年初该项目被迫停工。黄南州政府办公室复函称，鉴于黄南州全境属国家三江源生态保护综合试验区、禁止和限制开发区，黄南州政府将继续配合河南中亚公司在民和工业园推进项目建设。
2013年10月，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号），对于电解铝等行业产能过剩矛盾提出指导意见。2015年4月，工信部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》规定，电解铝等产能严重过剩行业的项目建设必须实施等量或减量置换。2015年6月，国家发改委、工信部共同印发《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》，按照前述国务院国发[2013]41号文的要求，根据项目是否建成，是否符
合
产业结构调整指导目录
、行
业规范和准入条件、环保要求、布局规划等条件，对各地区的钢铁、电解铝、船舶行业的违规项目进行了分类清理。本次清理中，案涉电解铝项目因尚未建成而被列为在建违规项目，且因能源和资源消耗不符合铝行业规范条件、未能落实等量置换，被要求停止建设。
2017年10月，黄南州经信委同意青海中亚公司将同仁铝业公司2.6万吨电解铝产能指标置换给内蒙古创源金属有限公司。
河南中亚公司起诉请求：解除案涉投资协议；黄南州政府退还保证金余款
100万元、赔偿损失88771334.09元及利息。
【裁判结果】
青海省高级人民法院于
2018年11月19日作出（2018）青民初117号民事判决：一、解除河南中亚公司与黄南州政府签订的《关于黄南州电解铝产业升级改造项目投资合作协议书》；二、黄南州政府于判决生效后十日内返还河南中亚公司保证金100万元；三、驳回河南中亚公司的其他诉讼请求。
河南中亚公司、黄南州政府均不服，提出上诉。最高人民法院于
2019年11月6日作出（2019）最高法民终679号民事判决：一、维持青海省高级人民法院（2018）青民初117号民事判决第一项；二、撤销青海省高级人民法院（2018）青民初117号民事判决第二项、第三项；三、驳回河南中亚公司其他诉讼请求。
【裁判理由】
最高人民法院认为，关于合同解除原因问题。合同解除后，应当分析造成合同解除的各项因素及其原因力大小，从而确定合同双方是否有过错及过错大小。就本案而言，从河南中亚公司履行协议的情况来看，其完成了交纳保证金、成立项目公司和收购同仁铝业公司的合同义务，但其提交的项目可行性报告中拟采用的生产设备与协议约定的
400KA以上电解铝项目的技术要求不符，且准备购买的设备系其他企业淘汰设备，有违合同约定。从黄南州政府履行协议的情况来看，其未在协议约定期限下达项目批复和落实项目用地，而是于2011年7月方将案涉电解铝项目批复下达至青海中亚公司，于2013年4月方通过“飞地经济”政策协调海东工业园区民和工业园为案涉项目提供建设用地，且该建设用地无用地手续。按照合同约定，黄南州政府应当为案涉项目办理用地手续，但根据相关法律规定，河南中亚公司作为用地主体，亦应当完成提交审批文件以及交纳土地出让金等法律规定应由用地主体履行的法定义务。因双方当事人均未能举证证明案涉项目用地手续未能办理系对方当事人一方之过错，故均应承担举证不能的不利后果，对于案涉项目用地手续未能办理，双方均有过错。然而，虽然双方在合同履行过程中均存在违约情形，导致案涉项目进展缓慢，但从2015年初双方往来函件显示，项目仍有继续建设的可能性。至2015年6月，国家发改委、工信部共同印发《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》，案涉项目被要求停止建设。至此，案涉投资协议没有继续履行之基础。因此，案涉投资协议的解除，既有双方当事人违约的因素，亦有部分政策变化因素，即国家环保政策趋严及电解铝行业准入标准提高、产业政策收紧，项目投资环境发生变化。据此，一审判决认定案涉投资协议解除的原因系黄南州政府一方根本违约有所不当。对于因合同解除产生的损失，应当由合同双方根据各自的过错程度承担责任。
关于河南中亚公司损失问题。一方面，河南中亚公司为履行案涉投资协议成立项目公司及收购同仁铝业公司产生的费用，均应当认定为其履行投资协议支出的成本，作为计算其损失的依据。另一方面，河南中亚公司履行案涉投资协议过程中，亦获取了相应的利益，即收购同仁铝业公司获得该公司
100%股权，该公司名下尚有2.6万吨电解铝产能指标等资产。基于公平原则，该部分利益应在计算损失时予以扣除。因河南中亚公司已将该产能指标置换给案外人，但其未提交充分证据证明置换价款的具体数额，故其因投资行为获利的具体数额不能确定，从而不能确定其最终是否因履行投资协议产生损失。因此，河南中亚公司关于赔偿损失的请求因证据不足不能成立。
二审基于新证据认定黄南州政府已返回全部保证金，故对保证金问题进行了改判。