最高法行政庭：对非法占用建设用地的违法行为能否适用没收地上建筑物的行政处罚？
2024-04-22 11:27:23
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
编者按：
对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会学科尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。最高法行政庭公众号“行政执法与行政审判”设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！
对非法占用建设用地的违法行为能否适用没收地上建筑物的行政处罚？
观点一
可以适用。
根据《土地管理法》第77条之规定，非法占用土地的法律责任共涉及三项内容：一是，责令退还非法占用的土地；二是，可以并处罚款；三是，拆除或没收非法占用土地上的建筑物和设施。对于处罚的第三项内容，地上建筑物应该拆除还是没收，关键看是否符合土地利用总体规范。对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，适用拆除的处罚方式；对于符合土地利用规划的，适用没收的处罚方式。故，未经审批占用集体建设用地进行建设，属于符合土地利用总体规划的非法占地情形，除责令退地、可以并处罚款外，还可以对非法占用土地上的建筑物予以没收。
观点二
不能适用。
根据《土地管理法》第77条之规定，非法占用不同的地类，相应的处罚内容有所不同。如果非法占用的土地为农用地，除责令退出土地及可以并处罚款外，违反土地利用总体规划的，拆除非法占用土地上的建筑物；符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上的建筑物。如果非法占用的土地为建设用地和未利用地，是否可以拆除或没收，土地管理法第77条没有予以明确，按照“法无规定不可为”的行政原则，不宜作出拆除或没收的处罚。对该类非法占地，除责令退出土地及可以并处罚款外，对地上建筑物或设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置。《自然资源违法行为立案查处工作规程》（自然资发〔2022〕165号）附录A
二（五）的观点：“查处注意事项（1）违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。（2）违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或者使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理”
。
附：相关法律规定
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
最高法行政庭：对非法占用建设用地的违法行为能否适用没收地上建筑物的行政处罚？
李长明，北京资深律师，专注行政诉讼案件，手机13910101478。
编者按：
对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会学科尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。最高法行政庭公众号“行政执法与行政审判”设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！
对非法占用建设用地的违法行为能否适用没收地上建筑物的行政处罚？
观点一
可以适用。
根据《土地管理法》第77条之规定，非法占用土地的法律责任共涉及三项内容：一是，责令退还非法占用的土地；二是，可以并处罚款；三是，拆除或没收非法占用土地上的建筑物和设施。对于处罚的第三项内容，地上建筑物应该拆除还是没收，关键看是否符合土地利用总体规范。对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，适用拆除的处罚方式；对于符合土地利用规划的，适用没收的处罚方式。故，未经审批占用集体建设用地进行建设，属于符合土地利用总体规划的非法占地情形，除责令退地、可以并处罚款外，还可以对非法占用土地上的建筑物予以没收。
观点二
不能适用。
根据《土地管理法》第77条之规定，非法占用不同的地类，相应的处罚内容有所不同。如果非法占用的土地为农用地，除责令退出土地及可以并处罚款外，违反土地利用总体规划的，拆除非法占用土地上的建筑物；符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上的建筑物。如果非法占用的土地为建设用地和未利用地，是否可以拆除或没收，土地管理法第77条没有予以明确，按照“法无规定不可为”的行政原则，不宜作出拆除或没收的处罚。对该类非法占地，除责令退出土地及可以并处罚款外，对地上建筑物或设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置。《自然资源违法行为立案查处工作规程》（自然资发〔2022〕165号）附录A 二（五）的观点：“查处注意事项（1）违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。（2）违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或者使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理”
。
附：相关法律规定
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。