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问    题

催告行为的可诉性

解答精要

【链接：最高人民法院法官著述】催告行为是一个准行政行为，当事人对催告通知有异议，可以向催告的行政机关提出申辩。通常情况下，催告行为是不可诉的，当事人不服提起行政诉讼，人民法院应当不予受理。其理由是：通常催告行为并不增加当事人新的权利义务，只是通知当事人按照已经生效的行政决定所确定的义务限期履行。根据《若干解释》第一条第二款第（六）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。先行催告通知只是重复已经生效的行政决定给当事人确定的义务，没有对当事人的权利义务产生实际影响，因此不可诉。但是，催告行为不可诉也不是绝对的。例外的情况是：催告行为改变了生效行政决定确定的义务主体、内容等，当事人的权利义务因催告行为发生变化，经陈述申辩，行政机关仍不予采纳，此时当事人起诉催告行为，应当属于人民法院受案范围。理由是：这时的催告行为不再是对行政决定确定的行政义务的简单重复督促履行，它改变了行政决定的实体内容，构成了一个新的具体行政行为，对当事人的权利义务产生了实际影响，该行为不再是形式意义上的催告通知，不是一个准行政行为，应当属于可诉的行政行为。应当注意的是，当事人对催告行为提起行政诉讼的，必须初步证明催告行为的催告履行的行政法义务，与行政决定确定的行政法义务存在不同之处，催告行为侵犯了行政决定未包含的当事人合法权益。所谓初步证明责任，仅是需要当事人就催告行为与行政决定确定的义务表面存在不同即可，无须证明催告行为确实影响或者侵害了其行政决定内容之外的合法权益，“确实侵害”这个事实应当在进入行政诉讼程序之后，通过实体审查予以查清，而不是在起诉阶段就要求原告举证证明属实，否则，原告对催告行为的起诉条件就成了必须证明其有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼原理的。----最高人民法院行政强制法研究小组编著：《＜中华人民共和国行政强制法＞条文理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第199-200页。