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裁判要点

一般来讲，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政机关作出的内部行政行为就属于此类不可诉的行政行为。地方人民政府对其所属行政管理部门、下级政府的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起行政诉讼，但所属行政管理部门、下级政府直接将批复予以实施并对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的，属于内部行政行为的外部化，是不可诉的例外情形。

内部行政行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。然而，涉案批复仅是原则上级政府同意下属街道办请示的涉案安置补偿方案，并无设定相应权利义务的内容，因此并不对当事人的权利义务产生影响。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申580号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）司中峰，男，1979年8月29日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)要建光，男，1952年1月10日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张改琴，女，1966年2月22日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)韩海生，男，1965年5月8日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王柱生，男，1965年6月13日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)郭富有，男，1973年7月4日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王久喜，男，1972年8月18日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张改弟，男，1962年9月20日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李金喜，男，1962年2月15日出生，汉族，住山西省太原市小店区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)太原市小店区人民政府。住所地山西省太原市小店区昌盛西街19号。

法定代表人李卫平，该区人民政府区长。

一审原告（二审上诉人）王卫国，男，汉族，1978年11月14日出生，住山西省太原市小店区。

再审申请人司中峰等人因诉被申请人太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）行政批复一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终598号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员仝蕾、审判员刘京川参加的合议庭,对本案进行了审查，现已审查终结。

司中峰等人向山西省阳泉市中级人民法院一审诉称:司中峰等人为太原市小店区北张村村民，其所在村被列入城中村改造范围。2016年8月22日，太原市小店区坞城街道北张村村民委员会在村中张贴《太原市小店区坞城街道北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》（以下简称《拆迁安置补偿方案》）和小店区政府作出关于《太原市小店区坞城街道北张村城中村改造拆迁安置补偿方案》的批复(小店区政[2016]39号)（以下简称[2016]39号批复）。司中峰等人认为小店区政府作出的批复，侵害了司中峰等人合法权益，不具有合法性。故提起诉讼，请求撤销小店区政府作出的关于《拆迁安置补偿方案》的批复。

山西省阳泉市中级人民法院一审认为:小店区政府作出的关于《拆迁安置补偿方案》的批复属于不具有强制执行力的指导性行为，其本身并不对司中峰等人的权益产生实际影响。司中峰等人诉称小店区政府作出的关于《拆迁安置补偿方案》的批复侵害其合法权益、不具有合法性的诉讼请求缺乏法律依据。依据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回司中峰等人的起诉。

司中峰等人不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为:该案的争议焦点是小店区政府作出的涉案批复行为是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款对提起行政诉讼作了原则规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条以明确列举的方式专门对行政诉讼受案范围作出规定。根据现行行政法理论和行政诉讼法律的规定，行政机关的内部行政行为不属于行政复议和行政诉讼受案范围。该案中，太原市小店区坞城街道办事处根据2013年太原市人民政府关于城中村改造的有关规定，将太原市小店区坞城街道办事处北张村制定的《拆迁安置补偿方案》报送小店区政府审批，小店区政府于2016年8月22日作出[2016]39号批复，原则同意北张村按上述方案实施拆迁安置补偿工作，并就把控好资金风险和社会稳定风险，确保城中村改造工作顺利进行提出要求。该批复系根据地方性文件的规定，上级行政机关对下级行政机关拆迁安置补偿方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的一个程序性环节。对司中峰等人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的拆迁安置及补偿行为，司中峰等人如对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿行为提起行政诉讼。涉案批复虽然通过在所在村张贴的形式于2016年8月22日为司中峰等人知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质，依法不属于行政诉讼的受案范围。山西省阳泉市中级人民法院关于涉案批复属于不具有强制执行力的指导性行为的认定虽然值得商榷，但裁定驳回司中峰等人的起诉并无不当，该院予以支持。司中峰等人所提上诉理由不能成立，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

司中峰等人向本院申请再审称，一、二审裁定认定[2016]39号批复不属于行政诉讼法的受案范围，属认定事实错误。根据太原市相关政策规定，区政府主要负责“城中村改造”相关工作，是组织、实施“城中村改造”的行政主体。该批复虽然是上级行政机关对下级行政机关的审批行为，但其赋予了《拆迁安置补偿方案》执行力，侵犯了村民的合法权益。该批复于2016年8月22日在所在村张贴的行为，应认定以公告形式送达行为。故，[2016]39号批复是小店区政府作出的，对公民的权益产生了实际影响，该行政行为具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。二、二审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”二审裁定中“阳泉市中级人民法院关于涉案批复属于不具有强制执行力的指导性行政行为的认定虽然值得商榷”说明阳泉市中级人民法院作出的（2017）晋03行初27号行政裁定不属于“认定事实清楚”的情形。三、司中峰等人请求撤销[2016]39号批复依法符合起诉条件，人民法院应当依法重新审理本案。首先，司中峰等人提起的诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且不属于《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条中规定的应当裁定驳回起诉的情形。其次，最高人民法院22号指导案例《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》，明确指出“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中[2016]39号批复正是这种情况，司中峰等人认为人民法院应当重新审理本案。

本院经审查认为，本案争议焦点是小店区政府作出的涉案批复行为是否属于行政诉讼的受案范围。一般来讲，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政机关作出的内部行政行为就属于此类不可诉的行政行为。地方人民政府对其所属行政管理部门、下级政府的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起行政诉讼，但所属行政管理部门、下级政府直接将批复予以实施并对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的，属于内部行政行为的外部化，是不可诉的例外情形。涉案批复是小店区政府根据下属街道办的请示作出的原则同意涉案安置补偿方案的批复，根据上述分析，该批复属于内部行政行为。诚如司中峰等人所言，涉案安置补偿方案和涉案批复均进行了公示，司中峰等人知悉了涉案批复，应视为对申请人的送达，但并不能据此就认为涉案批复完成了外化，变成了可诉的行为。内部行政行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。然而，涉案批复仅是原则同意下属街道办请示的涉案安置补偿方案，并无设定相应权利义务的内容，因此并不对司中峰等人的权利义务产生影响，而对司中峰等人的权利义务产生影响的是征收、安置补偿等行为，司中峰等人若对征收、安置补偿等行为不服，可另行寻求救济。司中峰等人主张涉案批复赋予了涉案安置补偿方案执行力，侵犯了村民的合法权益。但被实际执行的仍是涉案安置补偿方案，而不是涉案批复，因此司中峰等人的该项主张本院不予支持。另外，涉案批复并未被直接付诸实施，不同于指导案例《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》，不属于内部批复可诉情形。故，一审裁定驳回司中峰等人的起诉，二审裁定驳回上诉，维持一审裁定，结果并无不当。

综上，再审申请人司中峰等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人司中峰、要建光、张改琴、韩海生、王柱生、郭富有、王久喜、张改弟、李金喜等人的再审申请。

审判长　　张志刚

审判员　　仝　蕾

审判员　　刘京川

二〇一八年三月七日

法官助理      郭秀猛

书记员       王   宁