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裁判要点

地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申469号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙春生。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省开封市人民政府，住所地河南省开封市晋安路56号。

法定代表人侯红，该市市长。

一审被告（二审被上诉人）河南省开封市国土资源局，住所地河南省开封市包公湖南路18号院。

法定代表人余纪云，该局局长。

再审申请人孙春生因诉河南省开封市人民政府（以下简称开封市政府）、河南省开封市国土资源局（以下简称开封市国土局）土地行政批复一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00002号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李涛参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：为实施河南省开封市城市总体规划，加快老城区改造，依据《开封市水系二期工程地块控规》（2007规-023），开封市国土局于2007年4月29日向开封市政府报送汴国土用文（2007）28号《关于收回国有土地使用权进行公开出让的请示》。当日，开封市政府作出汴政土文（2007）26号《开封市人民政府关于收回国有土地使用权进行公开出让的批复》（以下简称汴政土文〔2007〕26号批复），批准“收回2007-6号水系工程项目宗地范围内原土地使用权人的国有土地使用权，自批准收回之日起，注销该宗地范围内原土地使用权人所持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容，原土地使用权人所持有的土地使用权证件作为拆迁补偿凭证，上述宗地收回后，按照拆迁后测绘确定的净用地面积和规划用途，拟公开出让”。孙春生拥有42.47平方米划拨用地使用权的土地位于河南省开封市鼓楼区××号，在上述拟收回宗地范围之内。孙春生认为该批复侵犯其合法权益，于2014年4月18日向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2014年6月9日作出豫政复决（2014）1230号行政复议决定，维持汴政土文（2007）26号批复。

河南省商丘市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案被诉具体行政行为是汴政土文（2007）26号批复中的部分内容，此批复系开封市政府作出，孙春生将开封市国土局列为被告不当。法院已当庭告知孙春生变更被告，因其不同意变更，其对开封市国土局的起诉应予驳回。开封市政府接到开封市国土局报送收回国有土地使用权公开出让的请示，依据有关规定作出批复，该批复行为没有通知或者送达孙春生，没有法律效力，对其权利义务上不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。据此作出（2014）商行初字第58号行政裁定：驳回孙春生的起诉。孙春生不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：一审法院裁定驳回孙春生对开封市国土局的起诉正确。汴政土文（2007）26号批复是开封市政府根据开封市国土局的请示作出的内部批复，并不对外产生法律效力。就本案的实际情况而言，该批复涉及孙春生的内容未得到执行，孙春生的权利义务并未受到实际影响，人民法院依法应当不受理孙春生对该批复的起诉。一审法院裁定驳回孙春生对开封市政府的起诉正确。据此作出（2015）豫法行终字第00002号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

孙春生向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定；依法确认汴政土文（2007）26号批复违法并撤销。其申请再审的事实与理由为：（一）一审裁定认为汴政土文（2007）26号批复属于具体行政行为，未向孙春生送达，不属于法院受理行政案件的范围。此与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条规定不符。（二）汴政土文（2007）26号批复载明收回涉案土地范围内原土地使用权人的国有土地使用权，注销原土地使用权人所持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容等，法院认定汴政土文（2007）26号批复对孙春生的权利义务不产生实际影响与事实不符，亦与最高人民法院的指导案例相悖。

本院认为:本案的争议焦点为开封市政府作出的汴政土文（2007）26号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，一般属于过程性行为，不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。本案中，汴政土文（2007）26号批复涉及孙春生的内容未付诸实施，汴政土文（2007）26号批复未对孙春生的权利义务产生实际影响，原审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项关于“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围”规定驳回孙春生的起诉并无不当。如存在其他对孙春生的权利义务产生实际影响的行政行为，孙春生可另行提起诉讼，依法保护其合法权益。

综上，孙春生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人孙春生的再审申请。

审　判　长　　王晓滨

代理审判员　　张　艳

代理审判员　　李　涛

二〇一六年六月十二日

书　记　员　　李林涛

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再56号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：青海省花宝蜂业股份合作公司。住所地:青海省西宁市城东区德令哈路266号。

法定代表人：张敬群，该公司董事长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：青海省西宁市人民政府。住所地：青海省西宁市城中区南关街43号。

法定代表人：张晓容，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：卜祥卫，该市人民政府法制办公室工作人员。

一审原告:田光鸿等19人(详细信息见本裁定附件)。

一审第三人：青海宗业地产投资有限公司。住所地：青海省西宁市城东区东关大街170号3单元201室。

法定代表人：韩宗业，该公司总经理。

再审申请人青海省花宝蜂业股份合作公司（以下简称花宝公司）因诉青海省西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）收回国有土地使用权批复一案，不服青海省高级人民法院（2016）青行终12号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年10月31日作出(2017)最高法行申2788号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

花宝公司和田光鸿等19人向青海省西宁市中级人民法院起诉称，花宝公司对西宁市城东区德令哈路266号的两块土地取得了国有土地使用证，西宁市政府在其不知情的情况下，作出宁政土〔2009〕17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》(以下简称《批复》)，将花宝公司土地使用权收回，违反法定程序，请求撤销《批复》中关于收回花宝公司国有土地使用权的行政行为。

一、二审法院查明，花宝公司于2007年6月15日对德令哈路266号10421.3平方米土地出让取得宁国用（2007）第351号国有土地使用证，于2007年6月20日对该号1828平方米土地划拨取得宁国用（2007）第352号的国有土地使用证。2009年6月11日西宁市政府根据西宁市国土资源局（以下简称西宁市国土局）的请示作出《批复》，同意将包括上述花宝公司土地在内的部分国有土地使用权收回。后经西宁市政府同意，西宁市国土局将花宝公司上述土地以拍卖方式出让给青海宗业地产投资有限公司（以下简称宗业公司），并由其实施拆迁和建设。2014年10月22日，花宝公司以西宁市政府、西宁市国土局为被告，宗业公司为第三人，就土地出让行为提起诉讼。2015年4月1日，青海省高级人民法院作出（2015）青行终字第21号行政判决，认定西宁市政府和西宁市国土局的土地出让行为符合法律规定，判决驳回花宝公司的诉讼请求。

一、二审法院认为，西宁市政府作出的《批复》是国有土地使用权出让的前置程序,青海省高级人民法院生效的(2015)青行终字第21号行政判决在审理国有土地使用权出让程序合法性的同时,已经审查了本案所涉的国有土地使用权收回行为的合法性，故本案诉讼标的已为生效裁判所羁束。据此，一审青海省西宁市中级法院作出（2015）宁行初字第43号行政裁定驳回花宝公司的起诉，二审青海省高级人民法院作出（2016）青行终12号行政裁定驳回上诉、维持原裁定。

花宝公司申请再审称，1.本案起诉的西宁市政府收回国有土地使用权的行为与青海省高级人民法院生效的(2015)青行终字第21号行政判决审理的出让国有土地使用权的行为虽涉及同一块土地，但系两个独立的诉讼。2.花宝公司未向任何法院提起过确认收回行为违法的诉讼，收回行为也不是撤销出让行为案件中附带性审查的内容，二审裁定认为生效判决已对收回行为的合法性进行附带审查的理由错误。3.收回行为是出让行为的前置行为，在请求撤销出让行为的案件中，一、二审法院未告知再审申请人应先行提起针对收回行为的行政诉讼，并且在未对收回行为合法性审查的情况下，直接作出了出让行为合法的判决，该判决中表述土地“依法收回”并不是对收回行为合法性审查的结论，对本案收回行为案件不具有羁束力。4.收回行为是否合法，应当通过严格的法定程序审理，政府收回国有土地使用权的条件、程序必须符合土地管理法、土地管理法实施条例等法律规定，一、二审法院以出让行为合法判决推定政府收回行为合法，该结论不符合法律规定。一、二审裁定认为本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，属于认定事实错误，其驳回起诉的结果亦错误，应予纠正。请求撤销青海省高级人民法院(2016)青行终12号行政裁定，指令原审人民法院审理。

被申请人西宁市政府答辩称，被诉《批复》是依法作出的，再审申请人请求撤销《批复》没有事实及法律依据。人民法院生效判决在对土地出让案件的审理中就涉案收回国有土地使用权行为的合法性进行了附带审查，明确西宁市政府收回国有土地使用权的行为无重大且明显违法情形，该生效判决对收回国有土地使用权行为产生了羁束，故二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审请求。

本院经再审认为，本案应审查的焦点问题是，本案诉讼标的即被诉《批复》是否已为生效的青海省高级人民法院（2015）青行终字第21号行政判决所羁束。

根据《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第九项的规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一般认为，已经前诉生效裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判，即所谓的“既判力”，生效裁判的羁束内容，原则上限于裁判主文确定的范围，特殊情况下可以扩大到前诉中被双方当事人作为主要争议焦点争执且经法院审理并做出明确判断的内容，也就是所谓的“争点效”。本案中，西宁市政府作出被诉《批复》后，西宁市国土局并未据此依法作出收回决定，而是直接报经西宁市政府同意后，将涉案国有土地使用权出让。青海省高级人民法院在花宝公司不服上述出让行为起诉西宁市政府、西宁市国土局的（2015）青行终字第21号案中，虽然认为涉案国有土地使用权于2009年被西宁市政府依法收回，但该案诉讼标的是涉案国有土地使用权的出让行为，并非涉案国有土地使用权收回行为，该案审理过程中，亦未将本案被诉的国有土地使用权收回行为即《批复》作为主要争议焦点进行审理并在此基础上作出合法性判断，故本案诉讼标的未被生效裁判所羁束。一、二审法院认为被诉《批复》被青海省高级人民法院（2015）青行终字第21号行政判决羁束，系适用法律错误，应予纠正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：

一、撤销青海省高级人民法院（2016）青行终12号行政裁定和青海省西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第43号行政裁定；

二、指令青海省西宁市中级人民法院继续审理。

审判长　李　涛

审判员　崔晓林

审判员　杨　卓

二〇一八年十月三十一日

法官助理   任少鹏

书记员    赵   贝