重复收取土地使用费涉嫌违法
董藩
（北京师范大学房地产研究中心 北京 100875）
2007年2月6日中午，我正在北京郊区参加清华大学职业经理训练中心的一个会议，突然接到央视记者的采访电话，问我是否知道广东将对拥有多套房的人开征土地使用费这一消息，并希望我表达一下看法（2007年2月6日晚21点开始的“经济信息联播”已经播发）。尽管消息来自央视记者，而且她说已经核实该消息属实，我当时还是不敢相信。
下午回到家中，我立即上网查找这条消息，点开几个网页后发现果然不是空穴来风——广东省国土资源厅厅长林浩坤公开对外透露：广东将对拥有多套房的人开征土地使用费。
亲眼看到这则来自严肃媒体的消息，心中顿时泛起一腔忧虑。我非常清楚房地产市场调控的难度，也理解广东省有关部门的苦衷。但是，光有一个好的愿望是不够的，还要遵循法律规定。英国的柯克说：“法律是最安全的保护盔”。如果广东省因为宏观调控而砸碎了这个保护盔，不但会事与愿违，贻笑大方，而且注定会给宏观调控添乱，并严重损害政府形象。
我不知道广东省国土资源厅是怎样理解“土地使用费”含义的，但20余年的学习和研究经历告诉我，土地出让费与土地使用权出让金在含义上应该是相同的，都是政府因为让渡土地使用权而获得的一种收益。那么，既然政府已经凭借所有者身份获得了土地使用权出让金，广东省国土资源厅再征收“土地使用费”是否有法律依据呢？
按照中国的法律规定，城市土地实行全民所有制，具体采取国家所有制形式，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。在土地有偿使用制度下，除了符合划拨条件外，土地使用者一般要通过缴纳地租即土地使用费的方式获取土地使用权。按照现行法规规定，土地使用权出让的最高年限按照使用性质分别确定为40、50、70年。为了操作方便，土地使用费的收取一般是将出让年限内各年度地租累计起来，一次性征收，并命名为“土地使用权出让金”。
既然按照出让合同约定，使用年限内的地租总和是一次性收取的，也就是说不论是土地使用权是采用协议出让方式还是招标、拍卖、挂牌出让方式，土地使用者都已经支付了使用土地的全部代价，那么，除非延长使用期限，或者当通过行政划拨方式取得的土地使用权在未经出让程序就被转让、出租、抵押、作价入股以及改变了出让合同中规定的土地用途等，应按规定补交土地出让价款外，所有者是没有权力再征收使用费的。从报道透露的信息看，广东省国土资源厅显然不是指因延长土地使用期限而增收土地使用费的情况（该机构也无权违反法律规定延长土地使用年限），更不是指因业主手中原划拨地被用于转让、出租、抵押、作价入股活动或者改变了用途而需要补交地价款。
对于商品房来说，先是开发商在开发环节通过缴纳土地使用权出让金方式一次性承担了土地使用代价，然后通过商品房买卖，又将这笔费用转嫁给了买受人。不论是拥有一套房产还是拥有多套房产，买受人实际上都已经承担了房屋用地的使用代价。显然，再对其征收土地使用费是毫无依据的，而且将涉嫌违法——
首先，它将违反《消费者权益保护法》中的系列规定。《消费者权益保护法》是调整国家、经营者和消费者三者之间在保护消费者权益的过程中发生的社会关系的一部法律规范。由于商品房（含商品住宅）是一种商品，购买商品房按照该法规定被视为一种消费行为（这里的含义与国民经济核算理论的规定不同），故应接受该法调整。重复收取土地使用费将违反该法的多项规定。例如，该法第四条规定，经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。由于中国的土地制度比较特殊，在城市土地出让过程中，政府既是管理者，又是经营者。作为省级政府土地行政管理部门，广东省国土资源厅拟对多套住宅业主重复收取土地使用费，这显然是有悖于上述原则的——不加协商、强制征收将违反自愿和平等原则；在业主已经全额缴纳了土地使用费的情况下再增征土地使用费，显然违反了公平原则；国土厅违反土地使用权出让合同规定，凭借垄断供应地位再增征土地使用费，又违反了诚实信用原则。又如，该法第十条规定，“消费者享有公平交易的权利……有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易行为”，第二十四条规定，“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定”，很显然，对业主增征土地使用费也是不符合这些规定的。
其次，它将违反《合同法》中的有关规定。合同法是调整平等主体之间合同关系的法律规范的总和。在土地出让合同中，政府作为一方当事人以土地使用权为标的与开发商建立起合同关系，双方各自享有权利、承担义务。由于土地所有权不变，这种出让合同实质上是一种特殊的租赁合同。而对租赁合同来说，承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效。对商品房的买卖来说，买受人即业主就是土地租赁合同的第三人，他获得了剩余出让年限内土地的承租权和地上建筑的完整产权。如果我们认为政府与开发商之间的土地出让合同仍然有效，显然增缴土地使用费义务的承担者应为原合同的乙方——开发商，而不是商品房的买受人；如果认为在原土地出让合同中乙方的全部权利义务均已经转移给商品房的买受人了，显然，作为土地所有权拥有者的政府与作为使用权享有者的买受人之间应接受合同法的调整。而合同法则明确规定，“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”，“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务”，“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”，“当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”所有这些规定，都是排斥政府增征土地使用费的。
最后，它将违反财政部有关税费管理的规定。根据财政部《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》，财政部门是土地出让金收入的主管机关，土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。财政部门按规定设立土地出让金财政专户，专项用于土地有偿出让收入的储存和清算。土地部门按规定在银行设立土地出让金成本支出专户，专项用于接纳和核算土地出让金财政专户核拨的土地出让成本。这些规定清晰地界定出财政部门和土地行政管理部门在土地使用费征缴方面的分工，而广东省国土资源厅提出征收土地使用费，显然是忘记了自己的身份，结果越俎代庖，违反了财政部的管理规定。
写到这里，在忧虑情怀外又突然增加了几分疑惑：广东省是中国市场经济最发达的省份，市场理念和民主意识应该是最强的，但这两年来不论是政府官员还是民间人士都频频发出一些与市场理念、经济规律甚至法律相悖的言论和举动，不知道该怎样理解这种现象才好——是暂时“沉渣泛起”呢，还是暗示着改革的确该转向？
注：本文修改稿将发表于2007年2月12日《中国房地产报》。
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