作者：刘植荣

原载《羊城晚报》2011年3月7日

2010年，由于奥巴马总统向国会提交的2011年财政预算方案会造成15000亿美元的财政赤字，在2010财年结束时也没有得到国会批准。所以从2010年10月1日起，美国政府一直在《应急预算方案》支持下运转，而这个预算3月4日到期，也就是说，到3月4日24时如果国会与总统达不成一致，那从3月5日零时起，政府的钱就花光了，不得不关门。

为了避免政府关门，3月1日，众议院又通过了一个为期两周的《应急预算方案》，奥巴马总统无可奈何地签署了这个方案，使之成为法律。这样，美国联邦政府3月5日关门的危机算是度过。但是，如果在3月18日前正式预算法案不能在国会上通过，奥巴马政府将再次面临政府关门危机。

在美国，联邦政府关门并不是新鲜事，从1977年到1996年19年间，曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。1995年至1996年，美国总统克林顿时期两次关门。美国政府的预算拨款权力掌握在美国国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，甚至难以支付员工的工资。导致数十万政府雇员被遣散回家“待业”。

为什么政府会关门

美国政府关门是有法可依的。《美国宪法》第一条第九款规定“除依照法律规定拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布”。针对宪法的该款规定，美国1870年通过了《反预算过度法》（A－DA），明确了政府应该如何获得和使用预算，禁止政府超预算花钱，任何联邦公务员违反《反预算过度法》将被处以最高两年的监禁并罚款5000美元，当政府提出的预算得不到国会批准时，政府应当关门（紧要部门除外）。

说白了，政府关门就是因为“差钱”，把预算花光了，没钱支付公务员的工资，只有关门大吉。

美国财长自费买酒招待外宾

美国任何级别的公务员——哪怕是总统，都没有财政拨款权，即使花费一美元，也要到国会去申请。前些年，中国财政代表团访问美国，美国财政部对口接待，美国财长在招待宴会上说：“国会只批准了菜钱，没批准酒钱。这桌菜由政府买单，你们吃菜要感谢美国纳税人，酒由我自己买单，你们喝酒要感谢我。”世界上唯一超级大国的“财神爷”因公招待外宾，自己竟连酒钱都批不出来。

那政府的钱是怎么来的呢？在每个财政年度（上一年的10月1日至当年的9月30日）结束前，总统要签署13个拨款法案，也就是下一财年的政府开支。但有时总统提出的预算在国会通不过，通常情况下是总统的预算开支太大，国会要消减总统的预算。如果总统不同意按照国会的要求消减预算，这就出现了预算缺口。这就需要总统与国会之间协商，尽快就预算问题达成一致，否则，9月30日过后政府就要关门。

美国也有个在这种情况下避免政府关门的补救措施，那就是通过一个短期临时预算《应急预算方案》，为政府提供经费继续运转，为总统与国会继续磋商提供时间。如果《应急预算方案》到期，正式的预算法案仍没通过，这时，要么再通过一个《应急预算方案》维持政府运转，要么政府关门。

政府如何关门

政府关门并非所有部门都关门，根据法律，在政府关门期间，“在紧急情况下，如果某个部门不履行职责，会造成对人民生命和财产的直接危害”，这些部门要保持运转。政府关门期间，以下部门和人员不受影响。

负责国家安全及与国家安全或人民生命财产有关的外交部门公务员；对一些预算没用完的政府合同；医院负责负责治疗、护理、门诊及公共健康的医护人员；维护空中管制和其他交通安全、保护交通设施的人员……

政府关门期间放假回家的公务员是没有工资的，但公务员的健康保险在关门期间继续有效，联邦政府支付政府应付的保险费，公务员自己支付自己应付的保险费，或者在政府关门期间暂时欠着保险费，当复工时从工资里扣除。

让政府关门虽然“教训”了政府，让政府“长了记性”，时刻提醒政府花钱时一定要精打细算，避免浪费，但社会也要为政府关门担负一些成本。

相关链接：2013年奥巴马政府关门

 2013年9月20日至30日晚间，在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，国会众议院议长博纳至少三次提出不同版本的临时拨款议案，这些议案都与阻挠奥巴马力推的美国医疗保险改革实施内容相捆绑，但都没有得到民主党掌握的参议院的通过，最终导致联邦政府预算至今没有着落。2013年10月1日，美国联邦政府的非核心部门关门。2013年10月7日，据香港《文汇报》7报道，奥巴马急签军方支薪案，五角大楼9成员工或复工。2013年10月16日晚结束联邦政府关门。

    在美国，按照1921预算与会计法案及1974美国国会预算暨截留控制法案等的要求，任何全权预算支出必须通过相应的年度政府算出预算案的支持方有效。在算出预算案因故延迟的情况下，政府可通过持续决议案对预算进行授权。若两者皆未能按时颁布，即称作出现资金缺口。1981年，时任司法部长本杰明·希弗莱蒂对反超支法案进行了诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构与服务，亦即开始政府停摆。

    自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国政府一共停摆过18次。在杰拉德·福特与吉米·卡特当政期间，美国一共出现了6次政府部分停摆，受影响的部门为美国劳工部与卫生、教育及福利部。这几次政府部分停摆持续时间从8天至18天不等，而导致停摆的主要原因则是对堕胎提供联邦资金补助的争议。至于罗纳德·里根当政期间，美国一共出现了8次持续1至3天的政府完全停摆，这回的争议则是环绕政府赤字而展开。在乔治·赫伯特·华克·布什治下也出现了相似的持续4天的政府完全停摆。

    在比尔·克林顿当政时期，保守派于1994年共和党革命后取得了国会的控制权，此后美国政府遭受了两次分别持续5天和21天的完全停摆。而这次停摆的主要原因依然是赤字问题。

    时任总统杰拉德·福特以支出超出控制为由否决了向美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，导致政府部分关闭。10月1日，由民主党控制的国会推翻了福特的决定，但直到10月11日解决政府其他部门资金短缺的持续决议案才正式成为法律。

    2011年4月5日和6日两天，奥巴马与国会众议院议长博纳和参议院多数党领袖里德举行了两次彻夜长谈。美国媒体称，总统深夜邀请国会举行会谈，在历史上并不多见，但是效果并不明显。4月6日，白宫众多新闻官员也大力“宣传”政府关门的“灾难性后果”，以对谈判施加压力。参加记者会的《》记者称，美国官员说，政府一旦关门，全美80多万公务员将放长假。“很多政府部门无人办公，公园、美术馆等公共机构说不定也要关门大吉。法院和军队的一些部门也会受到影响。”

    4月7日晚，奥巴马召集众议院议长、共和党人约翰·博纳和参议院多数党领袖、民主党人哈利·里德在白宫开会。这是他们3天内第4次在白宫讨论如何避免政府关门。一个多小时后，奥巴马一脸阴沉，出现在新闻发布厅——双方没有就2011年的财政预算案达成一致。距离8日午夜的最后期限时间不多了，美国政府关闭进入了倒计时。

    奥巴马政府向国会提交的2011财政年度预算案一直没有获批。美国政府2011财年赤字将创下1.65万亿美元的历史新高。虽然奥巴马政府屡次修改，但是却在国会屡屡碰壁。

两党分歧主要在财政削减幅度上，民主党要求削减330亿美元，共和党此前要求削减610亿美元，有所让步，眼下主张400亿美元。两项方案数字实际上只相差70亿美元，仅仅相当于联邦政府17个小时的开支，不及2011年财政预算案大约3.7万亿美元开支的一个零头。

然而，两党多次谈判，迟迟未能弥合分歧。美国《华尔街日报》说，两党宁可冒着让政府关门的风险也不愿让步。

4月9日，美国国会共和、民主两党议员终于达成一项协议，使得国会能够在最后期限内通过给美国政府拨款的议案，从而避免了美国联邦政府因缺乏拨款而出现的"政府关门"的尴尬。在全球媒体为美国可能发生的这一刺激眼球的事件兴奋不已的时候，许多人士却看到了这和美国国债风险有关的迹象。根据美国共和、民主两党达成的上述协议，美国国会给联邦政府拨款的前提，是联邦政府在本财年剩余的6个月内削减390亿美元的政府开支。事实上，美国巨额的财政赤字和贸易逆差与美国国债的风险是否放大息息相关。美国国债已经逼近了其国会设定的最高上限。

   2013年10月16日晚，美国国会参议院投票通过议案结束联邦政府关门。